巨額地方政府性債務(wù)終于浮出水面。審計(jì)署27日發(fā)布2011年第35號審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。
省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，債務(wù)總量處于安全區(qū)，但局部負(fù)債過量不容小覷，今后應(yīng)盡快推動地方陽光融資制度的形成。同時(shí)，應(yīng)重視債務(wù)形成的體制性原因，推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢在必行。
風(fēng)險(xiǎn) 地方債償還風(fēng)險(xiǎn)尚在安全區(qū)
根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，在10.72萬億元的全國地方政府性債務(wù)余額中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。
從債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展情況看，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債，至1996年底，全國所有省級政府、392個(gè)市級政府中的353個(gè)(占90.05%)和2779個(gè)縣級政府中的2405個(gè)(占86.54%)都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國只有54個(gè)縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。
從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計(jì)69.69%。從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。
至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。
這次被稱為“我國自上世紀(jì)80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”，開始于今年3月，涉及31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府，涵蓋所有涉及債務(wù)的25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576個(gè)融資平臺公司、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位、9038個(gè)其他單位、373805個(gè)項(xiàng)目，共1873683筆債務(wù)。
普遍認(rèn)為，這次號稱“我國自上世紀(jì)80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”具有十分積極的意義。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，這項(xiàng)工作，在發(fā)揮審計(jì)功能的同時(shí)，可以很好地使社會方方面面來客觀地正面地分析判斷中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中間與地方債務(wù)相關(guān)的值得肯定之處和風(fēng)險(xiǎn)所在，當(dāng)然更積極的，是防患于未然。另外，還可以促進(jìn)公共風(fēng)險(xiǎn)管控水平提高，促進(jìn)我們的政府融資制度興利除弊而規(guī)范化、法治化。
隱患 78個(gè)市級政府債務(wù)率高于100%
審計(jì)公告認(rèn)為，地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。
根據(jù)公告，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。
地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范也是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題之一。審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。
此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題還包括，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用、部分行業(yè)償債能力弱以及部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等。
賈康認(rèn)為，現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果已經(jīng)可以使我們有依據(jù)來形成一個(gè)基本判斷，即中國走到現(xiàn)在，公共部門以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量，總體上講是在安全區(qū)，可以有充分把握得出這樣一個(gè)基本判斷，但是在局部，顯然已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門負(fù)債過量的問題——它是不均勻的、隱性的，在很長一段時(shí)間內(nèi)人們不好察覺、無從判斷。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，地方綜合財(cái)力主要用于提供地方公共服務(wù)，如果超過一半甚至更多都要用于債務(wù)償還，將會嚴(yán)重削弱提供公共服務(wù)的能力，特別是長期能力。這在一定程度上說明未來年度，地方政府公共服務(wù)的能力和潛力十分不樂觀。他告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，每個(gè)國家對政府債務(wù)都有一套預(yù)警體系，大體而言，如果政府財(cái)政收入的1/12要用來償還債務(wù)就已經(jīng)足以引起重視和關(guān)注。
在賈康看來，應(yīng)重視債務(wù)形成的體制性原因，“我們必須明確地說，中國現(xiàn)在相關(guān)的財(cái)稅制度方面，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。應(yīng)該看得很清楚，這個(gè)事情不宜再久拖�！�
方向 推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢在必行
審計(jì)建議，在繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為的同時(shí)，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控�？裳芯抠x予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。
“不給地方發(fā)債權(quán)，他想別的辦法變相發(fā)債，結(jié)果很亂，還不如給他發(fā)債權(quán)，再加強(qiáng)管理和完善，但要有一定的條件，不能隨便發(fā)�！敝袊嗣翊髮W(xué)財(cái)金學(xué)院教授安體富接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示。
“從現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果看，今后肯定需要推動地方陽光融資制度的形成�！辟Z康說，審計(jì)部門提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括怎么樣考慮地方公債制度建設(shè)，以及法規(guī)的修改。以后還可以考慮地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機(jī)制的綜合作用，這也是分稅制下分級財(cái)政不能不解決的一個(gè)重大問題，基本原則應(yīng)該是一級政權(quán)，有一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)。
具體路徑上，王雍君建議，應(yīng)首先從項(xiàng)目舉債權(quán)開始，先給予地方政府項(xiàng)目舉債權(quán)，然后逐步過渡到限額管理舉債權(quán)，再過渡到一般舉債權(quán)，“即使一般舉債權(quán)也要限額管理，向中央政府報(bào)批”，這個(gè)過程會比較長一點(diǎn)，包括債權(quán)評級、中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)等在內(nèi)的一些基礎(chǔ)性工作要做。
從更深層面看，賈康提出，按照正確方向推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢在必行。搞市場經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，我們別無選擇，那么今后怎么辦？現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的實(shí)行“扁平化”、減少層級的開端。對財(cái)政“省直管縣”改革，財(cái)政部已有明確要求，明年除了民族地區(qū)之外，要全覆蓋。今后省下面的市和縣，一般情況可能先形成財(cái)政為一個(gè)實(shí)體層級、一個(gè)平臺，再以后行政也跟著它，達(dá)到減少層級的結(jié)果。至于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上早已經(jīng)通過鄉(xiāng)財(cái)縣管和綜合改革不再考慮財(cái)政設(shè)置實(shí)體層級，也沒有任何條件設(shè)置實(shí)體層級。這樣一來，新的思路可以勾畫出來了，即扁平化在先，跟著就是按照中央，省、市縣三個(gè)層級分稅，三級配置稅基。