環(huán)保法繞開部門分歧小修小補(bǔ) 專家稱早已被架空
2011-11-02   作者:記者 吳麗華  來源:華夏時(shí)報(bào)
 

    實(shí)施22年之久,16年來不斷有人建言修改的《環(huán)境保護(hù)法》(簡稱“環(huán)保法”)終于邁出了關(guān)鍵一步。
  10月26日《華夏時(shí)報(bào)》記者獨(dú)家獲悉,去年底補(bǔ)充進(jìn)入本屆人大五年立法規(guī)劃的環(huán)保法修訂工作,草案起草階段的工作已經(jīng)完成,并于近日提交全國人大常委會(huì)。
  本報(bào)記者了解到,環(huán)保法的修訂由全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部承擔(dān)相關(guān)的基礎(chǔ)性工作,并起草環(huán)保法的修改稿,然后由環(huán)資委負(fù)責(zé)進(jìn)一步研討和各部門間征求意見的工作,草案進(jìn)一步修改后提交全國人大常委會(huì)。
   全國人大知情人士告訴本報(bào)記者,環(huán)資委層面的工作已經(jīng)結(jié)束,提交全國人大常委會(huì)后,還需經(jīng)過全國人大辦公廳和提交常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)程序,如果一切順利,《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》很可能在近期提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
  按照此前的工作進(jìn)展規(guī)劃,由人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草的環(huán)保法修訂稿初稿在5月底至6月初提交到環(huán)資委層面,環(huán)資委層面于國慶前后提交人大常委會(huì),最快年內(nèi)提請(qǐng)審議,目前看來,環(huán)保法修訂離既定目標(biāo)只有一步之遙。

  繞開部門分歧

  環(huán)保法修訂離人大審議只有一步之遙,而對(duì)承擔(dān)基礎(chǔ)工作的環(huán)保部來說,卻不全是好消息。
  前述全國人大知情人士告訴記者,此次提交全國人大常委會(huì)的草案稿和之前環(huán)保部提交的版本還有較大的不同。這位人士告訴記者,環(huán)保部重點(diǎn)從自己部門角度考慮設(shè)計(jì)的條款被修改和刪除了。此外,本次修改還刻意繞開了協(xié)調(diào)難度較大的部門分歧,修改的重點(diǎn)放在了環(huán)保界已經(jīng)取得成果的領(lǐng)域。
  由于環(huán)境保護(hù)涉及大氣、森林、水、土壤等多個(gè)方面,目前我國跟環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的部門就有國家發(fā)改委、環(huán)保部、國土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、氣象局、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委,由于環(huán)保相關(guān)法律的修訂過程中所體現(xiàn)出的部門權(quán)利紛爭和不同部門之間有關(guān)環(huán)保的不同訴求,環(huán)保法修改遲遲沒有推進(jìn),其中部門之間的權(quán)益平衡就是難題之一。
  由于考慮到這方面的難題,本次環(huán)境法修改從一開始定位就相對(duì)務(wù)實(shí),按照環(huán)保部的說法即:不求大求全,著力在某些方面實(shí)現(xiàn)突破;避免部門間糾葛,求同存異。正如一位地方環(huán)保系統(tǒng)人士看到環(huán)保部起草的初稿時(shí)所說,這個(gè)稿子還是比較被動(dòng)和謹(jǐn)慎的,本是修修補(bǔ)補(bǔ),吸收了一些先進(jìn)的理念和各地成熟的做法。
  本報(bào)記者還了解到,此次環(huán)保法修訂主要是八個(gè)方面的內(nèi)容,包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息、跨行政區(qū)污染防治、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制等。
  事實(shí)上,比如限期治理、規(guī)劃環(huán)評(píng)等內(nèi)容,大多是在環(huán)保風(fēng)暴、環(huán)境治理中已經(jīng)出現(xiàn),或者一些地方性法規(guī)條例中已經(jīng)實(shí)施的。
  上述全國人大人士也表示,本次環(huán)保法修改對(duì)部門間環(huán)保權(quán)益問題基本沒有涉及,主要側(cè)重環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息和地方政府責(zé)任等問題,定位還是小范圍的修改。

  艱難修法路

  環(huán)保法最終選擇繞開部門利益分歧小范圍修改,和多年來環(huán)保法修改一直分歧巨大密不可分,即便到去年年底大家仍然看不到它的進(jìn)展跡象。
  不同于大部分在2008年就列入本屆人大立法規(guī)劃的項(xiàng)目,環(huán)保法的修改是在去年年底才補(bǔ)充進(jìn)入本屆人大五年立法規(guī)劃,確定列入2011年人大常委會(huì)立法計(jì)劃,是研究起草、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。
  雖然如此,對(duì)環(huán)保法修改的呼聲卻一直很高。從1995年到2011年,全國人大共收到修改《環(huán)境保護(hù)法》的議案75件。在2002年-2008年期間,全國人大在7年間不斷建議修改《環(huán)境保護(hù)法》,可以說從2002年開始,全國人大一直組織人員做調(diào)研,包括組織國內(nèi)各部委的官員和高校從事環(huán)境法研究的學(xué)者到境內(nèi)外考察、培訓(xùn)。
  而圍繞環(huán)境法的修改則產(chǎn)生了多種不同的觀點(diǎn),包括修改論、廢止論、擱置論和改造論。
  廢止和擱置很容易理解,修改和改造在通俗說法中又被理解為大改和部分修改。武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所所長王樹義曾告訴本報(bào)記者,為了配合環(huán)境法的修改,作為環(huán)保法重要研究機(jī)構(gòu),該所單獨(dú)立項(xiàng)做過環(huán)境保護(hù)法典的編纂工作,拿出了專家稿,在當(dāng)時(shí)對(duì)環(huán)境法進(jìn)行整體修訂,編一部環(huán)境保護(hù)法典是環(huán)保法修改的一個(gè)方向。另一種觀點(diǎn)則是,將環(huán)保法做成環(huán)境保護(hù)的母法,將環(huán)保上升為基本國策,改變現(xiàn)有環(huán)保法的基本框架。
  但是,在現(xiàn)有情況下,這兩種觀點(diǎn)實(shí)施起來都存在很大的困難,多年?duì)幾h之后,并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

  被架空的環(huán)保法

  雖然不少人更愿意看到一部大修的環(huán)保法修訂稿,但是迫于現(xiàn)實(shí)條件的局限性,環(huán)保法修訂仍然采取了小范圍修改的方式,這其中折射的尷尬現(xiàn)實(shí)應(yīng)該是不可忽視的因素。
  據(jù)統(tǒng)計(jì),我國在1989年修改制定《環(huán)境保護(hù)法》之后,又先后制定了近30部由全國人大常委會(huì)審議通過的環(huán)境與資源保護(hù)的單行法及相關(guān)法,包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等等。有統(tǒng)計(jì)顯示,《環(huán)境保護(hù)法》的所有條文,70%-80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法、相關(guān)法完善了。
  甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)生“沖突”。如《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定,企業(yè)繳納排污費(fèi)后可以超標(biāo)排污。但是2008年修訂的《水污染防治法》則規(guī)定,企業(yè)要遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo),超標(biāo)企業(yè)要處兩倍以上五倍以下罰款。
  北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)教授汪勁接受采訪時(shí)就表示,《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)20余年,卻一直沒有被修訂,其內(nèi)容早已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié),跟不上時(shí)代的發(fā)展,甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突,環(huán)保法已經(jīng)被架空了。

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