編者按：隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，包括土地等各種要素迅速被吸收、積聚、重新組合。在這一過程中，產(chǎn)生了一個(gè)具有鮮明階段性特征的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：大量農(nóng)村土地被拋荒，不少村莊出現(xiàn)空心化，征地拆遷隨之成為社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。透過紛繁復(fù)雜的矛盾乃至“亂象”，我們發(fā)現(xiàn)，在共和國廣袤的農(nóng)村大地上，新一輪土地變革正在悄然演進(jìn)，并已成為與我國城市化進(jìn)程并行發(fā)展的另一個(gè)重要方面。本報(bào)自今日起，以土地“權(quán)變”：城市化下的農(nóng)村土地變革為主題，推出四個(gè)板塊進(jìn)行探究，敬請讀者關(guān)注。
斷壁殘?jiān)⒒牟輩采�、大門緊閉、空無一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國東中部農(nóng)村里真實(shí)的一幕。
隨著近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌入城市及其周邊地區(qū)，不少遠(yuǎn)離城市的村莊普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。
由此帶來的結(jié)果是，大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”，也造成寶貴的土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
村莊房屋空置率居高不下
地處膠東半島的乳山，是山東省30強(qiáng)縣市之一，兼有南部沿海和北部內(nèi)陸山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。乳山市政府開展的農(nóng)村住房調(diào)查顯示，與南部沿海多數(shù)村莊大約10%的房屋空置率相比，北部內(nèi)陸山區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村的空置率在26%左右，部分村莊的空置率甚至在40%至50%。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在乳山市午極鎮(zhèn)樗樹崖村看到，村子數(shù)百處宅基地上，在村民正常居住的房屋之間，星羅棋布地夾雜著許多空置的宅地和房子，許多房屋已經(jīng)坍塌損毀，只剩下斷壁殘?jiān)蛘叩孛嫔弦粋�(gè)地基的框架存在，如同生長在這個(gè)美麗村莊上的一道道“疤痕”。
在村民文化廣場北邊大約20米的地方，三處廢棄得只剩下地基磚圍子的宅基地一字排開，其中一處已經(jīng)部分開墾為菜地，菜地繼續(xù)往南又是一處已經(jīng)坍塌多年無人居住的廢宅。
廢宅的主人是63歲的王洪友，宅子是王洪友的父母留下來的土房子，已經(jīng)有幾十年的歷史了；王洪友夫婦現(xiàn)在居住在村里另一處條件稍好的宅子里。被部分開墾為菜地的宅基地的主人是80多歲的王樹升，老人從午極鎮(zhèn)供銷社退休后和女兒住在一起，這處宅基地已經(jīng)荒廢多年。
樗樹崖村支部書記王樹禮說，村里約有近600處宅基地，其中常年空置損失的房子和宅地至少有150處，除了正常生育之外，村里的人口幾乎只進(jìn)不出、逐年減少，加上人口自然死亡，空置的宅子越來越多。
在位于中部地區(qū)的湖北省，類似的空心化情況也大量存在。湖北省黃石市陽新縣三溪鎮(zhèn)姜福村是一個(gè)偏僻的山村，轄21個(gè)村民小組、818戶、3598人，現(xiàn)有耕地3169畝，人均耕地不足1畝。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，村民們紛紛到公路邊建房，公路修到哪，新房就建到哪，再加上村民長期外出打工、進(jìn)城以及老人自然死亡等原因，“空心化”越來越嚴(yán)重。
村支部書記明道祥說，前些年，村里空置的舊房子越來越多，拆又不能拆，賣又不肯賣，都成了危房；通村路修好后，村民們又一窩蜂到馬路邊建新房，既造成了土地的浪費(fèi)，又給村里留下了安全隱患。最多的時(shí)候，全村空置的舊房子有80多戶，占10%左右。
“在我們這里，耕地就是村民的命根子，但在2008年以前，由于舊房子拆不了，村民又亂占耕地建新房，全村年均減少耕地十幾畝�！痹诖逦瘯�(huì)，明道祥扳著手指頭說，“2002-2005年，全村減少耕地170多畝，相當(dāng)于一個(gè)村民小組的耕地面積，照這樣下去，村民們的飯碗過不了幾年就保不住了。”
空心村綜合整治潛力超億畝
村莊“空心化”問題已經(jīng)引起越來越多的關(guān)注。2012年3月底發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》認(rèn)為，中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)積極推進(jìn)“空心村”綜合整治，以破解土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
這份由中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所撰寫的報(bào)告指出，改革開放30多年來，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象，并由人口空心化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕叭丝凇⑼恋亍a(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村地域空心化，產(chǎn)生了大量空心村，已成為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的難題。
課題組對山東、河南等地4.6萬宗宅基地、6500余農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地廢棄閑置量很大，打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低——以山東禹城市村莊為例，空心村整治可凈增耕地13%至15%。
參與課題調(diào)研的中科院地理資源所研究員劉彥隨說，農(nóng)村空心化在國外也具有普遍性，但我國農(nóng)村空心化要遠(yuǎn)比其他國家更復(fù)雜、更嚴(yán)重。農(nóng)村空心化直接導(dǎo)致農(nóng)村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉(xiāng)村人居環(huán)境，造成土地資源的浪費(fèi)。
宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。據(jù)透露，“經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝�！�
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英等專家曾經(jīng)在河北省館陶縣冀淺村調(diào)研，他們統(tǒng)計(jì)，冀淺村的土地大約有39%沒有得到有效利用。村里約400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考慮到有的農(nóng)戶房屋利用率低的情形，這個(gè)村土地有效利用的程度還要低一些，按一幅宅基地應(yīng)居住4人計(jì)算，這個(gè)村可節(jié)約宅基地約52%。
除冀淺村外，黨國英等專家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個(gè)行政村進(jìn)行了調(diào)查，他們以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行估算表明，我國村莊空置面積超過1億畝，相當(dāng)于全國耕地總量的1/18。
空置宅地集約利用難
當(dāng)前，村莊“空心化”帶來的土地浪費(fèi)十分驚人，但受限于當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)及房屋產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的制約，加上這些空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，這些空置宅地集約利用面臨三大難題。
難題一，一戶多宅確權(quán)難。乳山市政府農(nóng)村住房調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市通過繼承而來的空置房(宅地)達(dá)30704棟，占空置房總數(shù)的75%�；\統(tǒng)而言，這些空閑宅地?fù)碛姓呔鶎儆凇耙粦舳嗾�，違背了《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！�
乳山市建設(shè)局副局長劉建華說，仔細(xì)分析，這些繼承而來的空閑宅地至少分為三種情況，第一種是繼承人父輩甚至祖輩已經(jīng)去世的，屬于典型的“一戶多宅”；第二種是父輩或祖輩依然在世，但長期與繼承人生活在一起，屬于“準(zhǔn)一戶多宅”；第三種則是繼承人已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民或長期在城鎮(zhèn)居住。
湖北省黃石市國土局高級(jí)工程師趙利和說，“一戶多宅”“宅地超標(biāo)”的情況在湖北十分普遍，與這些閑置宅基地多為合法宅基地相比，許多繼承人都是另占集體建設(shè)用地甚至耕地建設(shè)住房，這些現(xiàn)實(shí)中大量存在卻沒有合法身份的宅基地下一步該如何確權(quán)，是當(dāng)前宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作中面臨的一大難題。
難題二，宅地分散利用難。乳山市大孤山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉培根說，從現(xiàn)有政策來看，國家支持空閑宅基地利用的政策主要是增減掛鉤，但增減掛鉤均要求集中連片進(jìn)行土地整理和復(fù)墾，而多數(shù)村莊空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，不符合增減掛鉤的要求，也無法申請土地整理和復(fù)墾資金。
難題三，缺乏資金回收難。山東省萊西市國土局副局長李凌云說，按照國家規(guī)定，“一戶多宅”中多余的宅基地應(yīng)由村集體無償收回，但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，這些宅基地上的房屋產(chǎn)權(quán)屬于繼承人，收回時(shí)應(yīng)對繼承人進(jìn)行補(bǔ)償。然而，這些空心化率較高的村莊大多遠(yuǎn)離城區(qū)、經(jīng)濟(jì)薄弱，村集體沒有能力拿出這筆資金，地方政府因缺乏政策引導(dǎo)和資金支持也沒有動(dòng)力進(jìn)行回收。
劉建華曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長五年，從擔(dān)任鎮(zhèn)長時(shí)為土地指標(biāo)奔波到目前分管村鎮(zhèn)建設(shè)，雖痛感宅基地閑置浪費(fèi)，卻十分嘆息地說：“明知道有那么多宅基地空在那里，卻動(dòng)不了，只能‘干著急’。”
規(guī)劃缺失致無章可循
“我搞了一輩子土地規(guī)劃和整理，這些年感到痛心的是，我們的農(nóng)村規(guī)劃沒有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規(guī)劃，許多村莊治理也就成了無源之水、無本之木了。”長期關(guān)注村莊治理的湖北省黃石市國土資源局高級(jí)工程師趙利和說。
當(dāng)前，我國絕大部分土地集中在農(nóng)村，實(shí)施村莊“空心化”治理和宅基地利用，挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。
然而，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在山東、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，由于許多村莊都沒有正式的規(guī)劃，新的居民聚居點(diǎn)及道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均“無規(guī)可循”，因而成為橫亙在空閑宅基地整理利用面前一道難以逾越的難題。
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當(dāng)依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求。縣級(jí)以上地方人民政府鼓勵(lì)、指導(dǎo)前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃�！�
正因?yàn)橐?guī)劃法對村莊規(guī)劃并沒有全覆蓋的硬性規(guī)定，村莊規(guī)劃也就成了可有可無的事情。
從《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在山東、湖北10多個(gè)縣市采訪的情況來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，村莊規(guī)劃則主要集中在城市或縣城周邊地區(qū)，其余多數(shù)村莊沒有正規(guī)的規(guī)劃，村莊改造面臨難題。
分管村鎮(zhèn)建設(shè)的山東省乳山市建設(shè)局副局長劉建華說，乳山在上世紀(jì)80年代曾經(jīng)做過一批村莊規(guī)劃，但這些規(guī)劃早就過時(shí)了。最近5年搞新農(nóng)村建設(shè)，其中一個(gè)核心的東西就是土地，新農(nóng)村建設(shè)中大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、新建住宅等都需要占地，部分村莊也就此進(jìn)行了簡單的規(guī)劃，但這些規(guī)劃大多不是正規(guī)有資質(zhì)單位設(shè)計(jì)的規(guī)劃，缺乏法律效力，同時(shí)也缺少與土地利用總體規(guī)劃及國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門的銜接，用地規(guī)劃許可證辦不了，實(shí)施效果并不好。
湖北省利川市國土執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長胡明釗說，利川市絕大多數(shù)村莊沒有正規(guī)的規(guī)劃，這也是造成部分村莊出現(xiàn)村干部和村民隨意劃分宅基地、亂搭亂建、加高加蓋等違建情況的一個(gè)重要原因。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算�！�
不過，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于增減掛鉤試點(diǎn)門檻高、指標(biāo)少，加上國家尚未出臺(tái)村莊“空心化”治理的引導(dǎo)和支持政策，地方政府在提供預(yù)算支出編制村莊規(guī)劃方面明顯缺乏動(dòng)力。
不僅如此，越是“空心化”程度較高、宅基地整理利用空間大的村莊，一般情況下也越是經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，集體收入大多十分微薄，面對正規(guī)設(shè)計(jì)單位動(dòng)輒數(shù)萬甚至數(shù)十萬元的村莊規(guī)劃勘測、設(shè)計(jì)和編制費(fèi)用，只能“一聲嘆息”。
針對“最廣闊的土地上最缺少規(guī)劃”這一現(xiàn)實(shí)狀況，趙利和、胡明釗等基層干部建議，國家根據(jù)東、中、西等不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況，對編制村莊規(guī)劃進(jìn)行不同程度的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算的地方政府可以采取集中招標(biāo)的方式，遴選一到兩家設(shè)計(jì)單位集中編制一批經(jīng)濟(jì)型村莊規(guī)劃，以經(jīng)濟(jì)型村莊規(guī)劃來推進(jìn)村莊“空心化”治理和宅基地集約利用。
蓬萊市委書記張代令建議，實(shí)施村莊規(guī)劃應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分批分步實(shí)施，切忌“一哄而上”和“一刀切”。實(shí)施村莊規(guī)劃也并非每一個(gè)村都要制定規(guī)劃，對于“空心化”程度較高的村落，可以采取一個(gè)中心村帶幾個(gè)“空心化”村莊組建大村或成立聯(lián)合黨支部等多種形式，集中成片進(jìn)行規(guī)劃；對于部分百姓無意愿、規(guī)劃需求弱的村莊，可以暫不進(jìn)行村莊規(guī)劃，待條件趨于成熟時(shí)再制定。
湖北省人大代表、陽信縣三溪鎮(zhèn)姜福村支部書記明道祥以及三溪鎮(zhèn)國土所所長汪祖穩(wěn)等建議，實(shí)施村莊規(guī)劃一定要符合土地利用整體規(guī)劃，并做好與國土、建設(shè)、交通、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等部門的銜接，統(tǒng)籌利用好各部門的政策與資金支持，從規(guī)劃環(huán)節(jié)開始就集中各方力量推進(jìn)經(jīng)濟(jì)薄弱村莊的集約型建設(shè)與改造。
