鐵路投融資改革不只為了找錢
|
深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革專家談之四
|
|
2013-05-17 作者:榮朝和 來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
|
|
|
|
5月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作,其中包括形成鐵路投融資體制改革方案,支線鐵路、城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)率先向社會(huì)資本開(kāi)放,引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路。這是繼鐵道部政企分開(kāi)后鐵路領(lǐng)域又一項(xiàng)重大改革部署,非常重要,但又難度極大。 今天力推鐵路投融資體制改革,在很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設(shè)模式已經(jīng)走到盡頭。 自2003年以來(lái),鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來(lái)以建設(shè)基金為主加少量貸款,到一度以少量部省投資撬動(dòng)大量債務(wù)為主,近兩年又進(jìn)一步變?yōu)閲?guó)家財(cái)政被迫大規(guī)模救助并直接投資為特征的過(guò)程,亟須轉(zhuǎn)變到更穩(wěn)妥且可持續(xù)的模式。鐵路從原來(lái)一個(gè)能夠自負(fù)盈虧并且具有一定自我發(fā)展能力的行業(yè),迅速蛻變成大量“借新還舊”進(jìn)而必須依賴財(cái)政加快救助才能得以維持的財(cái)政黑洞,已基本上失去財(cái)務(wù)自生能力,面臨著財(cái)務(wù)重建的嚴(yán)重局面。 2010年鐵道部基建投資達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的7948.76億元,當(dāng)年債務(wù)余額增加5884.15億元;2011年鐵道部基建投資5601.67億元,當(dāng)年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元,幾乎全部靠借債搞建設(shè)。如果把地方政府對(duì)鐵路項(xiàng)目的投資也考慮進(jìn)去,那么新增債務(wù)中應(yīng)該有相當(dāng)部分用于非建設(shè)領(lǐng)域,更反映其資金問(wèn)題的嚴(yán)重程度。2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)椤罢С中詡,中央?cái)政開(kāi)始實(shí)施資金救助,才避免了現(xiàn)金流斷裂。2012年中央政府加大了對(duì)鐵路的支持力度,除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券,中央財(cái)政直接投資和資金救助均大幅度增加,當(dāng)年鐵道部基建投資為5828.55億元,債務(wù)余額則增加3798.87億元。2012年底鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬(wàn)億元,以5%的利率計(jì)算,這些債務(wù)一年需支付的利息就高達(dá)1400億元,對(duì)運(yùn)輸主業(yè)已多年虧損的國(guó)鐵系統(tǒng)形成極大負(fù)擔(dān)和壓力,即便加上多種經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)也仍舊難以維持,只能靠財(cái)政救助。而待巨額債務(wù)還本期到來(lái)之時(shí),諸多不良債務(wù)將再也無(wú)法掩飾。 建設(shè)領(lǐng)域的問(wèn)題還將對(duì)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生長(zhǎng)期不利影響,相比之下國(guó)鐵運(yùn)輸成本提高的速度更令人擔(dān)憂。最近兩年,因調(diào)價(jià),鐵道部運(yùn)輸收入增幅達(dá)到18.22%,而其客貨運(yùn)輸總成本的增幅竟高達(dá)37.85%,比收入增幅高出一倍多。客貨運(yùn)輸?shù)膯挝怀杀緝赡晏岣?7.1%,其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升,說(shuō)明國(guó)鐵系統(tǒng)內(nèi)部的自穩(wěn)機(jī)制已近瓦解,將會(huì)進(jìn)一步加劇其資金困境,恐怕靠頻繁漲價(jià)也不可能覆蓋。對(duì)由于決策失誤造成運(yùn)營(yíng)期虧損總額超過(guò)建設(shè)投資的可能性,也必須有足夠清醒的認(rèn)識(shí)。投融資被放在政企分開(kāi)后鐵路改革第一的位置,其問(wèn)題的緊迫性可以想見(jiàn),決策機(jī)構(gòu)的思路也可以理解,但改革的邏輯上卻必須調(diào)整為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,否則料難達(dá)成效果。 鐵路行業(yè)目前狀況的形成原因應(yīng)該得到必要診斷,特別是對(duì)若干年來(lái)鐵路建設(shè)體制及決策中出現(xiàn)的問(wèn)題與責(zé)任進(jìn)行分析,才有可能為包括投融資在內(nèi)的各類改革找對(duì)方向、明確任務(wù)。不能把投融資改革的目標(biāo)定為幫鐵路找錢,而且認(rèn)為一旦幫助鐵路搞到足夠資金,其發(fā)展問(wèn)題就自然會(huì)迎刃而解。國(guó)內(nèi)外所有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都已證明,再多資金也救不了舊體制下的鐵路。況且,當(dāng)前鐵路建設(shè)一定程度上存在著過(guò)度投資問(wèn)題,據(jù)披露,已開(kāi)工鐵路項(xiàng)目要完工至少還需要3萬(wàn)億元,其總規(guī)模和相當(dāng)一部分項(xiàng)目所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)超過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和全社會(huì)所能夠承擔(dān)的水平,且代價(jià)太大,戰(zhàn)線需要適當(dāng)收縮。鐵路一度成為“保增長(zhǎng)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策工具,目前已到了盡可能使其回歸原本屬性、解決各類遺留問(wèn)題并從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展的時(shí)候。因此,制度建設(shè)和在財(cái)務(wù)可持續(xù)狀態(tài)下的行業(yè)良性發(fā)展,才是鐵路投融資改革最重要的選項(xiàng)。 鐵路投融資體制必須改革,但改革的約束條件有很多。社會(huì)資本包括國(guó)鐵以外的國(guó)企投資和民間投資,雖然國(guó)鐵在資金面上極度虛弱,但路網(wǎng)主體地位使其在具體運(yùn)輸市場(chǎng)上仍然具有強(qiáng)排他能力,社會(huì)資本很難進(jìn)入這樣的領(lǐng)域。不算各行業(yè)落實(shí)新舊36條的一般性體制障礙,鐵路引入社會(huì)資本的前提,除了政企分開(kāi)之外,至少還需要在已有債務(wù)重組、鐵路企業(yè)重組、市場(chǎng)反壟斷規(guī)則構(gòu)建、包括調(diào)度指揮在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理、地方政府鐵路事權(quán)的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進(jìn)行改革配套,其中的任何一項(xiàng)都繞不過(guò)去。 換句話說(shuō),投融資改革只是鐵路總體改革任務(wù)中的一部分,不能以投融資改革代替其他改革。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設(shè)計(jì)和切實(shí)穩(wěn)妥的推進(jìn)計(jì)劃,不能一再重復(fù)那些本應(yīng)該也可以避免的錯(cuò)誤和損失。 為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,在鐵路投融資領(lǐng)域需要做好的事項(xiàng)包括:盡快根據(jù)干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路的功能,劃分鐵路項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任主體,并實(shí)行分類建設(shè)運(yùn)營(yíng),評(píng)估向社會(huì)資本開(kāi)放所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的方案;清理在建和規(guī)劃的鐵路項(xiàng)目,糾正規(guī)模失控、設(shè)計(jì)失范、技術(shù)超標(biāo)等決策失誤;改變以少量政府資金撬動(dòng)大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式,制止鐵路惡性債務(wù)繼續(xù)增加;繼續(xù)增加財(cái)政在鐵路建設(shè)中的投資比重,可考慮在綜合交通框架下統(tǒng)一使用燃油稅、車購(gòu)稅等具有穩(wěn)定來(lái)源的資金;國(guó)家在國(guó)鐵債務(wù)、補(bǔ)貼、投資等重大行政行為的顯性化、公開(kāi)化、透明化,提高公信力。總之,不是要通過(guò)注入社會(huì)資本繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)鐵的一統(tǒng)天下,而是要通過(guò)行業(yè)解構(gòu)并建立規(guī)則,使鐵路領(lǐng)域的所有國(guó)企和民企都享有平等權(quán)利。 從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式角度看,鐵路項(xiàng)目引入責(zé)權(quán)明晰的戰(zhàn)略投資者,比原有貸款、發(fā)債、上市以至策劃中的“產(chǎn)業(yè)基金”更該受到重視。從數(shù)量上看,民營(yíng)資本不可能改變鐵路資金短缺的總體狀況,現(xiàn)階段的民資也尚未在各方面做好準(zhǔn)備,但民資參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)對(duì)改變政府職能和提升投資效率大有好處。為此,必須糾正目前國(guó)鐵對(duì)各合資鐵路的強(qiáng)制性不平等委托運(yùn)營(yíng)模式,合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)保護(hù)相關(guān)戰(zhàn)略投資者的利益! (作者系北京交通大學(xué)教授)
|
|
凡標(biāo)注來(lái)源為“經(jīng)濟(jì)參考報(bào)”或“經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)”的所有文字、圖片、音視頻稿件,及電子雜志等數(shù)字媒體產(chǎn)品,版權(quán)均屬經(jīng)濟(jì)參考報(bào)社,未經(jīng)經(jīng)濟(jì)參考報(bào)社書(shū)面授權(quán),不得以任何形式刊載、播放。 |
|
|
|