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趙乃育/繪 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在山東省滕州市南沙河鎮(zhèn)北古石村和上營(yíng)村調(diào)研了解到,以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心,近兩成院落房倒屋塌、長(zhǎng)滿荒草。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹空J(rèn)為,當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段,占用部分耕地在所難免,而農(nóng)村大量閑置、廢棄宅基地一直處于沉睡狀態(tài),盼望國(guó)家出臺(tái)引導(dǎo)和支持政策,盤活這塊資源。
“能占就占不然吃虧”
北古石村屬于中等規(guī)模,全村265戶、1021人。村支書(shū)王茂生介紹,村莊建設(shè)用地總面積380畝,絕大多數(shù)是宅基地占地。全村371塊宅基地中,有100多塊長(zhǎng)期閑置,其中又有71塊早已無(wú)人居住,房倒屋塌,破敗不堪,用老百姓的話說(shuō),都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。
記者看到,有的院子只剩下了殘?jiān)珨啾,成了公共垃圾?chǎng)。還有的院子,院門和正屋的門窗都被拆走,屋頂也徹底塌掉了,從屋里地上長(zhǎng)起的幾顆樹(shù)木,最大的都有碗口粗細(xì)。兩側(cè)的廂房,只剩下不足人高的石頭垛子。
多位村民介紹說(shuō),宅基地閑置、廢棄有幾種原因,首先是“占新不退舊”。一些需要蓋新房的村民都愿意新申請(qǐng)宅基地,但原來(lái)占著的宅基地并沒(méi)有退回給村集體!耙郧按甯刹靠刂撇粐(yán),有要新宅基地的,就給劃了,老宅基地也沒(méi)有收回集體。有的不要錢,有的要一兩千元。對(duì)不同人家政策不同,不同時(shí)期也有不同政策,村干部的隨意性很大!蓖趺f(shuō)。
北古石村村民王茂盛今年71歲,過(guò)去擔(dān)任過(guò)村干部。他告訴記者,有一段時(shí)間,村委會(huì)要求“占新退舊”,這一階段占用新宅基地的,老宅基地名義上退回給村集體了,但沒(méi)有任何字據(jù),換了村干部之后,誰(shuí)也不管過(guò)去的事情了,這些宅基地又成個(gè)人的了。
其次是“進(jìn)城不退宅”。這兩個(gè)村有幾戶人家舉家都搬到城市居住了,戶口也遷到了城市。雖然多年不回來(lái)一次,但宅基地仍然保留著。還有的村民,在兒子很小的時(shí)候就向村里新申請(qǐng)了宅基地,孩子長(zhǎng)大后在城市有了穩(wěn)定工作,并不回村里生活,但宅基地卻保留了下來(lái)。村民蔡某有個(gè)侄子,20多年前就遷到了城市居住,已經(jīng)很多年沒(méi)有回過(guò)村里,但宅基地還留著,平時(shí)由蔡某幫著照看。
再次是“減人不減地”。在農(nóng)民眼里,宅基地屬于個(gè)人的“私產(chǎn)”,老人過(guò)世之后,由子女繼承,并不退回。這些宅基地自己不使用,也不允許別人使用;即使閑置、拋荒,別人也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。
除了多占宅基地外,現(xiàn)有宅基地面積普遍偏大。按照山東省1999年公布實(shí)施的《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》規(guī)定,新建宅基地面積限額為:城市郊區(qū)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所在地,每戶面積不得超過(guò)166平方米;平原地區(qū)的村莊,每戶面積不得超過(guò)200平方米;山地丘嶺區(qū),村址在平原地上的,每戶面積132平方米;在山坡薄地上的,每戶面積可以適當(dāng)放寬,但最多不得超過(guò)264平方米;人均占有耕地666平方米以下的,每戶宅基地面積可低于前款規(guī)定限額。
上營(yíng)村屬半山區(qū),但村址建設(shè)在平原區(qū),按照有關(guān)規(guī)定,每塊宅基地面積不得超過(guò)132平米。村支書(shū)高奎賢說(shuō),實(shí)際上每戶的宅基地都超標(biāo)一倍多,一般達(dá)到270平米左右。
這兩個(gè)村宅基地的閑置浪費(fèi)現(xiàn)狀與全省平均情況大體類似。根據(jù)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014~2030年)》,2013年山東村莊人均建設(shè)用地面積為210平方米(包括宅基地、公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地),相對(duì)偏高。記者從山東省委農(nóng)工辦了解到,全省8.6萬(wàn)個(gè)自然村中,呈現(xiàn)“空心化”的占20%至30%。
一些村民說(shuō),宅基地管理也就最近幾年才緊起來(lái)了,過(guò)去管理比較松,所以“能占就占,誰(shuí)不占誰(shuí)吃虧”。
占而不用擠壓耕地資源
我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”,且各省市都對(duì)農(nóng)民宅基地面積有著嚴(yán)格規(guī)定。但是在現(xiàn)實(shí)中,多占、超占宅基地現(xiàn)象十分突出,擠占大量耕地資源,農(nóng)村想發(fā)展卻無(wú)地可用。
多占、超占宅基地使村莊建設(shè)出現(xiàn)了“攤大餅”,對(duì)耕地形成了擠占。2004年,上營(yíng)村人均0.6畝耕地,到2006年時(shí),只剩下了人均0.4畝。2008年滕州市國(guó)土部門發(fā)現(xiàn)了這個(gè)村新建農(nóng)房占用了部分基本農(nóng)田,處理了村干部,并依法拆除了6戶農(nóng)民的新房。
當(dāng)?shù)貒?guó)土部門一名干部說(shuō):“通村公路修到哪里,農(nóng)民就把房子蓋到哪里。按規(guī)定新建住宅占地是要經(jīng)過(guò)縣級(jí)批準(zhǔn)的,但有的農(nóng)民不打招呼就建,就算占了耕地,事后執(zhí)法也很難。”
根據(jù)九三學(xué)社2013年發(fā)布的一份有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)查報(bào)告,我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少,但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加,農(nóng)村每年建房新增占地200萬(wàn)畝左右,出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。
山東省的情況大致相同。據(jù)統(tǒng)計(jì),山東省目前農(nóng)村宅基地總面積達(dá)到2083萬(wàn)畝,占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量的68%。其中,“一戶多宅”現(xiàn)象比較突出,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到了城市,但宅基用地不但沒(méi)有減少,從2005年到2012年還增加了約270萬(wàn)畝。
一方面宅基地閑置浪費(fèi),另一方面村里想發(fā)展卻無(wú)地可用。王茂生說(shuō),農(nóng)村發(fā)展和城市一樣,都為地的事情發(fā)愁。
北古石村東頭規(guī)劃了一個(gè)、蛐退畮(kù),今年將要蓄水。村民們把這個(gè)水庫(kù)看做是一次發(fā)展機(jī)遇,希望能借此發(fā)展旅游業(yè),開(kāi)辦鄉(xiāng)村旅館和農(nóng)家樂(lè)。王茂生說(shuō):“辦這些項(xiàng)目都需要占用建設(shè)用地,但村里已經(jīng)沒(méi)地可用了。要是占耕地的話,別說(shuō)我們舍不得,就是鎮(zhèn)上也不會(huì)同意。所以為了地的事情,村委會(huì)一幫人整天唉聲嘆氣。”
上營(yíng)村支書(shū)高奎賢說(shuō),村里還準(zhǔn)備建一個(gè)文化廣場(chǎng),豐富村民業(yè)余文化生活,但現(xiàn)在已沒(méi)有多余的建設(shè)用地可用。“山上很多地方都是石頭,連根草都沒(méi)有,卻還劃作基本農(nóng)田;光依靠種地發(fā)家致富基本不現(xiàn)實(shí),想進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)又缺土地指標(biāo),山下一片片的閑置宅基地,荒著很可惜。”他說(shuō)。
不想錯(cuò)過(guò)發(fā)展機(jī)會(huì)的北古石村,計(jì)劃通過(guò)收回廢棄宅基地的方法盤活村莊建設(shè)用地!拔覀兇1021人,卻占了380畝建設(shè)用地,人均248平方米,太奢侈了。要是規(guī)劃得好的話,能有100畝地足夠了,能節(jié)約出二三百畝地。”王茂生說(shuō)。
北古石村的這個(gè)想法,在農(nóng)民那里碰了軟釘子。村民狄延洪家共有兩塊宅基地,其中一塊荒廢了近20年,房子已經(jīng)塌了。他說(shuō):“退回給村集體?沒(méi)有個(gè)滿意的說(shuō)法,肯定不愿意!
按照國(guó)家規(guī)定,“一戶多宅”中多余的宅基地應(yīng)由村集體無(wú)償收回,但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定,應(yīng)對(duì)這些宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。王茂生說(shuō),村里多年沒(méi)有一分錢集體收入,拿什么補(bǔ)償?
盼政策引導(dǎo)盤活“沉睡資源”
基層干部盼望國(guó)家出臺(tái)治理“空心村”的引導(dǎo)和支持政策,鼓勵(lì)基層盤活廢棄宅基地,節(jié)約出來(lái)的土地,不論是復(fù)墾成耕地,還是發(fā)展其他事業(yè),都能有效增加農(nóng)民收入。
為了進(jìn)一步發(fā)展,上營(yíng)村也選擇了在廢棄宅基地上做文章,并且邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。從2010年開(kāi)始,村委會(huì)對(duì)30多處宅基地實(shí)行“有償收回”。高奎賢說(shuō),當(dāng)時(shí)選擇了村里一處廢棄宅基地相對(duì)集中的地方,由村集體補(bǔ)助一定費(fèi)用,把宅基地收回。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,根據(jù)房子好壞情況確定,好的能補(bǔ)助五六萬(wàn)元,差的也不低于1萬(wàn)元。
記者采訪了解到,廢棄宅基地并不是絕對(duì)集中,往往成片的廢棄宅基地當(dāng)中,仍有少部分有人居住。對(duì)于這種情況,上營(yíng)村提供了三種解決方案:一是利用村莊其他閑置建設(shè)用地,新批一塊宅基地。二是與其他位置的廢棄宅基地互換。三是村里新建了一批鄉(xiāng)村別墅,這些農(nóng)戶可以優(yōu)先、優(yōu)惠購(gòu)買。
村民高寶蘭告訴記者,兒子成家后新建了住房,他們老兩口就住在了老宅子里,隨著周邊人家陸續(xù)搬走,那一片就剩他們一家了。村集體收回這片宅基地時(shí),給他家補(bǔ)助了2萬(wàn)元,并將他們安置在村里另外的一塊廢棄宅基地上。他說(shuō):“沒(méi)花一分錢,舊房換新房,對(duì)這樣的結(jié)果還算滿意!
通過(guò)有償收回的辦法,上營(yíng)村第一批共動(dòng)員了30戶農(nóng)民退回宅基地,騰出了30多畝建設(shè)用地。記者近日看到,這片舊房子已經(jīng)拆除,并用圍墻圈起來(lái)了,村里打算建成工業(yè)廠房,對(duì)外出租。村里另外兩片相對(duì)集中的廢棄宅基地,近期也打算收回。高奎賢說(shuō),做完這些事,上營(yíng)村會(huì)有一個(gè)大發(fā)展。
中國(guó)科學(xué)院的一份調(diào)查報(bào)告顯示,經(jīng)綜合測(cè)算與評(píng)估,通過(guò)構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制,全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。
據(jù)了解,現(xiàn)行的土地管理法規(guī)都偏重于對(duì)新增宅基地的審批管理,對(duì)閑置宅基地如何依法管理,合理、合法收回等沒(méi)有具體規(guī)定,對(duì)違法違規(guī)行為缺乏約束,沒(méi)有形成合理有效的宅基地退出機(jī)制。
南沙河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)房永說(shuō),上營(yíng)村能夠走通廢棄宅基地“有償退出”這條路,關(guān)鍵原因在于集體有收入,能夠拿出補(bǔ)償,大多數(shù)村莊卻不具備這個(gè)前提條件。滕州市曾就此出臺(tái)過(guò)相關(guān)規(guī)定,要求依法收回多占的宅基地,但由于缺乏實(shí)施細(xì)則和支持政策,真正收回的寥寥無(wú)幾。
基層干部建議,為了鼓勵(lì)村民退出閑置宅基地,一方面完善農(nóng)村宅基地管理制度,在滿足合理需求同時(shí),嚴(yán)格宅基地審批,對(duì)多占超占宅基地的,采取收回或有償使用的手段加強(qiáng)管理。同時(shí),建立村民宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)主動(dòng)退出的農(nóng)戶在正常的補(bǔ)償之外,給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。
他們還建議,在資源約束和集約用地的背景下,可以采用試點(diǎn),在定點(diǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎、有條件地打開(kāi)一定的口子,探索擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍,通過(guò)市場(chǎng)化手段更高效地配置土地資源。
山東省委農(nóng)工辦主任王澤厚說(shuō),我國(guó)絕大部分土地集中在農(nóng)村,挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨,占用部分耕地實(shí)際上也難以避免,如何在保證耕地總量不減少的情況下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化,盤活農(nóng)村閑置宅基地大有文章可做。