財(cái)政資金分配由“補(bǔ)”到“投”
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì),2015年上半年全國(guó)省、市、縣各級(jí)政府成立的財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模超過5000億元,迎來爆發(fā)式增長(zhǎng)。各地通過整合財(cái)政補(bǔ)貼資金、引入社會(huì)資本,集中力量扶持支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展,基金投向主要包括戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和以基建為主的公共服務(wù)領(lǐng)域。專家稱,今年上半年財(cái)政引導(dǎo)基金的“井噴”既是在當(dāng)前融資渠道收窄的情況下財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段,也是資金分配方式由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革。
據(jù)招商證券固定收益研究團(tuán)隊(duì)梳理,僅2015年上半年,浙江、重慶、江蘇、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省設(shè)立省、市各級(jí)財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金十余只,其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金超過6只,規(guī)模逾1500億,以基建為主的公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金近10只,規(guī)模逾3700億。而據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì),截至2014年底,全國(guó)各級(jí)政府成立的財(cái)政引導(dǎo)基金規(guī)模約1300億元,參股子基金數(shù)量超過370只。
財(cái)政部財(cái)科所研究員石英華接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示:“建立財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金符合目前財(cái)政改革的大思路和方向,2015年無論從基金的數(shù)量還是規(guī)?炊加幸粋(gè)很大的突破,增長(zhǎng)非?欤ㄟ^財(cái)政基金引導(dǎo)、社會(huì)資本參與,有專業(yè)化的管理和市場(chǎng)化的運(yùn)作,這一套基金運(yùn)作思路已逐漸達(dá)成共識(shí)!鼻蹇蒲芯恐行囊舱J(rèn)為,2015年政府將更多地以政府引導(dǎo)基金的方式扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時(shí),過往帶有行政性質(zhì)的財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)模式,也將由市場(chǎng)化與專業(yè)化的政府引導(dǎo)模式取而代之。
多位專家表示,目前積極財(cái)政政策穩(wěn)增長(zhǎng)被寄予較高期望,而當(dāng)前融資渠道收窄、PPP簽約落地不及預(yù)期、財(cái)政收支壓力大,在此背景下,財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金成為財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段之一。
浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)錢巨炎撰文表示,把分散的資金整合起來,并通過盤活存量資金等,設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金,有利于增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力,集中財(cái)力辦大事。
招商證券固定收益分析師周岳接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)稱:“很多地方有熱情設(shè)立財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金,其主要目的還是穩(wěn)增長(zhǎng)。43號(hào)文之后,借貸、信托、城投債等原有地方政府融資方式都在一定程度上受到限制,然而地方事權(quán)沒有減少,地方政府還需要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),得想辦法融資!
此外,值得關(guān)注的是,國(guó)發(fā)62號(hào)文清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)后,地方政府以稅收和財(cái)政資金直接補(bǔ)貼企業(yè)來促進(jìn)招商引資的模式難以為繼。不少專家認(rèn)為“資金改基金”變財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)、公司的直接投入為間接引導(dǎo),無償支持政策逐步退出,這是對(duì)扶持發(fā)展的資金分配方式進(jìn)行的一次由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革!白鳛橐龑(dǎo)資金,吸引社會(huì)資本形成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金,改變了傳統(tǒng)撒胡椒面的做法,”石英華認(rèn)為,“不僅提供新的融資方式,還推動(dòng)了財(cái)政資金投入機(jī)制轉(zhuǎn)變,有助于提高績(jī)效,改變資金閑置、效率低下問題,提升資本的運(yùn)營(yíng)效率!闭珏X巨炎文中指出的,如果把專項(xiàng)資金管理清單當(dāng)成專項(xiàng)資金改革上半篇的話,設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金就是這篇文章的下半篇,是財(cái)稅改革的升級(jí)版。
從各地財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的資金來源看,主要立足于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金、盤活的存量資金資產(chǎn)、財(cái)政預(yù)算安排和基金投資收益等。政府基金相當(dāng)于“種子”基金,通過母、子基金鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)放大,吸引帶動(dòng)金融資本、社會(huì)資本增加投入;鹨怨蓹(quán)式投入,有退出機(jī)制,可滾動(dòng)、循環(huán)使用。
據(jù)記者了解,多數(shù)民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)與政府的合作有三種模式,一是將政府財(cái)政出資作為“優(yōu)先股”,確保本金與利息安全;二是風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)在約定時(shí)間內(nèi),按照約定價(jià)格,回購(gòu)被投資企業(yè)的“財(cái)政出資所占股權(quán)比例”;三是與政府財(cái)政出資共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益。
雖然成立基金的數(shù)量和規(guī)模都突飛猛進(jìn),然而一些已有基金從成立到正式投入運(yùn)作需要兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。
對(duì)此,石英華認(rèn)為,一是因?yàn)檎透鞣劫Y金合作過程中投資理念達(dá)成共識(shí)需要時(shí)間,短期來看社會(huì)資本希望投資時(shí)間越短越好、收益回報(bào)越快越好,政府想著力支持的則是近期需要投資發(fā)展但短期不一定有高回報(bào)的領(lǐng)域。二是一些地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。雖然各地都說缺資金,但實(shí)際上具體的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備往往并不符合現(xiàn)有的引導(dǎo)基金希望投資的領(lǐng)域,因而可能會(huì)出現(xiàn)基金到位、項(xiàng)目缺位的情況。
一位做過省級(jí)財(cái)政引導(dǎo)基金顧問的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)咨詢公司相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴記者:“一些產(chǎn)業(yè)資本希望成為引導(dǎo)基金(子基金)的股東,可能希望該基金投資于特定的項(xiàng)目,希望把產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為前期政府增信的手段,這期間會(huì)有博弈。還有一些社會(huì)資本希望投資基金時(shí)有一個(gè)優(yōu)先級(jí)的安排,比如基準(zhǔn)利率的保障,但是政府引導(dǎo)基金如果要切實(shí)發(fā)揮作用需要各方分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),這個(gè)利益可能不一定有保障。”
“現(xiàn)在很多城市基金的運(yùn)作方向和具體運(yùn)作方式還沒有考慮特別清楚;饛拈_始有想法,到人員、組織上的準(zhǔn)備,再到選擇合作伙伴、配資成功,最后投資項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn),往往需要幾年時(shí)間!鄙鲜鲐(fù)責(zé)人表示。