重慶地票:農村土地制度改革的重大創(chuàng)新
    2010-08-18    作者:記者 劉健 徐旭忠 施智梁/重慶報道    來源:經濟參考報

  重慶農村土地交易所競拍現(xiàn)場。新華社記者 劉潺 攝

    家住江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到,自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者,她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上,有260平方米,雖然面積很大,但早已破舊不堪,成了危房。去年以來,當?shù)卣畬r村建設用地實施復墾,她家才有換房的機會。
  肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”試點。2008年12月4日,作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市,經國務院批準,成立了全國首個農村土地交易所——重慶農村土地交易所,探索農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易,解開“城市發(fā)展擴張缺乏空間,農村建設用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日,重慶農村土地交易所共交易“地票”20000畝,成交額為21.36億元,成交均價10.68萬元/畝,最高成交單價14.50萬元/畝。
  北京大學國家發(fā)展學院院長周其仁認為“地票”制度設計屬全國首創(chuàng),在農村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新。

  “地票”與住房夢

  江津區(qū)土地收購儲備中心主任李正清介紹,江津區(qū)從2007年開始就開展農村宅基地復墾,把分散的廢棄宅基地復墾成耕地,增加耕地面積4180畝。
  肖偵賢給記者算了筆賬,買新房獲得了四個方面的優(yōu)惠或補貼。第一,可以持宅基地復墾證在村里新建的居民點(即巴渝民居)按照成本價的80%買一套住房,也就是說巴渝民居的成本價是650元/平方米,面積180多平方米,相當于政府補助24000元左右;第二筆是購房補助,一次性補貼30000元,按260平方米計算,大致是按照115元/平方米的價格進行補貼;第三筆是響應“巴渝民居”建設,市、區(qū)兩級部門補助6000元;第四筆是原宅基地復墾成耕地后,除去原房屋占地面積之外的復墾地,每畝可獲得1000元補助。按孔目村“巴渝新居”建設標準,一套房子11萬多元,肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
  孔目村村支部書記張福云告訴記者,目前,全村已有32戶村民通過宅基地復墾,獲得購房優(yōu)惠或補助,住進了村里統(tǒng)一規(guī)劃建設的新居。新居配套齊全,通了水電氣,建筑設計符合農村生產生活方式。他說,原來山坡上錯亂無序的房子已經拆除,取而代之的是成片的耕地。通過復墾,全村騰出了數(shù)十畝耕地。
  江津區(qū)算了這樣一筆賬:目前全區(qū)人均宅基地占地達198平方米,如果將之減少至國家規(guī)定的150平方米以內,就可以騰出建設用地指標8.25萬畝,長遠如果全部作為“地票”交易,以每畝9萬元計,將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農村公共用地,可帶來近百億元的資金,投入到農民收益、農業(yè)生產、農村基礎設施改善和農村社會保障體系建設中。

  農村土地交易所從事“地票”交易

  所謂“地票”,指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地,經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標,以票據(jù)的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。
  地票購買者包括土地儲備機構、園區(qū)建設單位、民營企業(yè)、國有企業(yè)、自然人。
  重慶“地票”交易制度創(chuàng)新的一個大背景是:征地矛盾愈演愈烈,而廣大農村的集體建設用地卻大量閑置。雖然我國實行了最嚴格的耕地保護制度,但“土對策”層出不窮:未批先占,多占少補,占優(yōu)補劣,甚至刷綠漆、掛綠網“迷惑”國土部門的衛(wèi)星遙感。如何找到一條“中間道路”?
  重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇說,我國城鄉(xiāng)建設用地存在幾大亟待解決的矛盾。
  一是城鄉(xiāng)建設用地失衡,城市土地供需矛盾日益突出,而農村用地增減率與城鎮(zhèn)化進程極不協(xié)調,造成了大量閑置浪費。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%,但農村居民點用地減少率不到1%。以記者走訪的江津區(qū)為例,全區(qū)近40萬農戶中約有23%已經完全放棄了農地耕作,閑置或半閑置的建設用地粗估可達近3萬畝,不少農民進城鎮(zhèn)生活后,農村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。
  其次,城鎮(zhèn)建設用地“先占后補”的模式,占地在先是剛性的,補地在后是柔性的,往往“只占不補”“占優(yōu)補劣”“多占少補”,很難保障補地的數(shù)量和質量,長此以往必然造成耕地總量減少和生產能力的下降。正因如此,“地票”交易制度已是大勢所趨,不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換,更重要的是催生了統(tǒng)一的建設用地市場,有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。
  “如何改革完善城鄉(xiāng)建設用地管理制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的大事。”重慶市市長黃奇帆在接受《經濟參考報》記者采訪時說。
  黃奇帆表示,2008年8月上旬,國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式,支持重慶設立農村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的,注冊資金5000萬元,主要從事“地票”交易。
  重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農村土地交易所總裁董建國介紹,重慶農村土地交易所除為全市土地承包經營權、林權、農村集體建設用地使用權流轉提供交易平臺外,最重要的創(chuàng)新就是推出農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易。

  走出縣域“掛鉤”

  國土資源部幾年前推出“農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的政策,并在四川、浙江等省的8個縣市試點。
  2005年國土資源部發(fā)布了“關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用減少相掛鉤試點工作的意見”。城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點,是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū),通過建新拆舊和土地復墾,最終實現(xiàn)項目區(qū)內建設用地總量不增加,耕地面積不減少、質量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。
  重慶的“地票”交易制度與其他試點地區(qū)的“掛鉤”試驗有所區(qū)別:
  一是重慶的“地票”交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗的行政區(qū)界限,把遠郊區(qū)納入“掛鉤”試驗的范疇。
  二是實現(xiàn)價格統(tǒng)一化!暗仄薄睂⒉煌瑓^(qū)域的掛鉤指標打包進行拍賣,然后按照面積分配拍賣收益!暗仄薄眱r格的高低與項目區(qū)無關,與級地租無關,僅與拍賣價格有關,實現(xiàn)指標價格的統(tǒng)一化。
  三是把土地的交易轉化為票據(jù)化的模式!暗仄薄蹦J绞前褣煦^指標票據(jù)化。通過“地票”形式,土地從空間上不可轉移的實物形態(tài)資產轉化為可交換的票據(jù),使固化的土地資源轉化為可流動的資產。
  四是先復墾后占地,減少了“掛鉤”風險!暗仄薄蹦J绞窍葘r村集體建設用地進行復墾,驗收合格后增加的耕地指標。通過“地票”在交易所進行拍賣,實行“先造地后用地”的操作模式。

  防止“圈地潮”

  “地票”思路產生后,一定要輔以穩(wěn)妥、嚴格、科學的程序,才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國家的土地利用總體規(guī)劃,保證耕地保護的量和質,有效維護農村集體和農民個人的權益,防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
  重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹,“地票”交易運作共有4道程序。
  首先是將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村建設用地進行專業(yè)復墾,經土地管理部門嚴格驗收后,按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權人發(fā)給相應面積的“地票”,實際上是“先補后占”。他解釋說,“地票”實際上就是建設用地指標,并不指某一個具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴格限制,但交易活動必須在土地交易所內進行,購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃,增加等量城鎮(zhèn)建設用地;在城市落地使用時,則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,辦理征收轉用手續(xù),完成對農民的補償安置;對“地票”交易總量,市政府根據(jù)年度用地計劃、經營性用地需求情況等合理確定。
  “地票”制度尊重了農民對土地的“發(fā)言權”。重慶市明確規(guī)定,農村建設用地復墾由農民或農村集體經濟組織申請,凡申請農村宅基地及附屬設施用地復墾的農民家庭,必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源,以避免交易后農民生活困難、流離失所;農村集體經濟組織申請農村建設用地復墾,必須經三分之二以上成員或成員代表同意,防止農村集體經濟組織利益受到損害。

    “地票”制度凸現(xiàn)多贏局面

    一些專家和業(yè)內人士在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,重慶農村土地交易制度創(chuàng)新和“地票”交易模式設計,作為中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索,可能會對于解決進城農民的宅基地處置,助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。

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