始自去年的財(cái)政收入低增長(zhǎng)乃至負(fù)增長(zhǎng)局面驟然出現(xiàn)反轉(zhuǎn)。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示,今年6月份,全國(guó)財(cái)政收入6867.47億元,同比增長(zhǎng)19.6%
;與之相應(yīng),年內(nèi)累計(jì)財(cái)政收入降幅也已大幅收窄至2.4%。
財(cái)政增收主要來(lái)自非稅項(xiàng)目。今年上半年,全國(guó)稅收收入同比下降6%,非稅收入則同比增長(zhǎng)31.4%,尤其是5月份,非稅收入更是創(chuàng)下同比增長(zhǎng)130%的驚人記錄。從積極的角度來(lái)看,這種突擊式的、配角充作主角的現(xiàn)象至少帶有兩點(diǎn)正面效應(yīng):其一,在企業(yè)經(jīng)營(yíng)依然低迷、與之高度正相關(guān)的增值稅、所得稅等主力稅種增長(zhǎng)乏力的情況下,非稅收入拾遺補(bǔ)缺當(dāng)可部分緩解收支矛盾;其二,在亂收亂支反復(fù)發(fā)作、大量預(yù)算外收入長(zhǎng)期缺乏剛性約束且日益固化為小集團(tuán)利益的情況下,非稅收入顆粒歸倉(cāng)收繳國(guó)庫(kù)當(dāng)可顯著推進(jìn)預(yù)算透明與公平。 然而類(lèi)似增長(zhǎng)畢竟難以長(zhǎng)期保持,究其原因,最為直觀的一點(diǎn)是,近期非稅收入猛增主要來(lái)自政策驅(qū)動(dòng),即,此前財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求對(duì)經(jīng)清理整頓后繼續(xù)保留的非稅收入實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳,這項(xiàng)改革要在2010年底前完成,最遲也不能超過(guò)2012年,因此,即使政策意圖完全得以實(shí)現(xiàn),這也仍然只是一次性的、基于存量的重新調(diào)配而已。 如果考慮到中央與地方之間時(shí)有發(fā)生的博弈,非稅收入猛增甚至還有可能偏離預(yù)定軌道并且因之半道夭折。因?yàn),大量積淀在地方政府的預(yù)算外非稅收入原本就是一系列制度偏差共同作用且不斷催生的結(jié)果,根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn),專(zhuān)就這類(lèi)結(jié)果著意矯正但又保持外圍制度基本不變,其效果往往都是可疑的。 但凡財(cái)稅改革,首先要考慮的必定是如何繞開(kāi)“黃宗羲定律”中的“積累莫返之害”。具體就非稅收入而言,目前正在快速推進(jìn)的集中收繳還只是次類(lèi)難題,更艱難的任務(wù)則是,如何防止那些既有動(dòng)機(jī)又有能力的地方政府“堤外損失堤內(nèi)補(bǔ)”。 縱觀一路走來(lái)的中國(guó)財(cái)稅改革,一個(gè)不容樂(lè)觀的事實(shí)是,伴隨多次的“預(yù)算化”、“集權(quán)化”改革,地方政府的預(yù)算外收入不降反升。僅以2007年為例,當(dāng)年全國(guó)全口徑財(cái)政收入7.76萬(wàn)億元,而財(cái)政部公布的全國(guó)財(cái)政收入僅為5.1萬(wàn)億元,兩者相差近2.7萬(wàn)億元,這還不包括數(shù)額同樣巨大的隱性債務(wù)以及來(lái)自銀行的“第二財(cái)政”。 從理論上來(lái)說(shuō),面對(duì)普遍存在的財(cái)政短缺狀況,地方政府可以選擇的對(duì)策有兩條:一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),獲取更多稅收;二是利用模糊產(chǎn)權(quán),增加非稅收入。這兩項(xiàng)原本很容易明辨優(yōu)劣的選項(xiàng),因?yàn)榍罢咭?jiàn)效慢、約束多,后者見(jiàn)效快、約束少,從而在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)前者讓位于后者的不正,F(xiàn)象。 以往多次“預(yù)算化”、“集權(quán)化”改革的初衷,都是為了矯正地方政府行為失范,但其派生出的副作用卻是,中央政府正“稅”清“費(fèi)”的努力,往往刺激地方政府更深地侵入產(chǎn)權(quán)模糊地帶以補(bǔ)足既有財(cái)權(quán)。由此導(dǎo)致的惡果是,中國(guó)的實(shí)際稅負(fù)水平一路攀高至世界前列。 打破上述悖論繼而全面建設(shè)“全預(yù)算”國(guó)家的必要條件至少有兩個(gè):一是深刻改變現(xiàn)有官員考核體系和任命方式;二是明確界定政府與企業(yè)、個(gè)人之間,以及各級(jí)政府之間權(quán)利、義務(wù)的邊界。有了這兩項(xiàng)保證,非稅收入的增或減才能成為正,F(xiàn)象。 |