一個多月前,美國政府公布了金融監(jiān)管改革方案,改革重點主要是強化集中監(jiān)管、擴大監(jiān)管范圍和內(nèi)容,以避免再次發(fā)生系統(tǒng)性的金融危機。這項將于下個月啟動的該國金融體系數(shù)十年來最大的監(jiān)管改革,引發(fā)了銀行、監(jiān)管者以及政策制定者對此項改革展開了瘋狂的游說活動。不過,依筆者之見,亡羊補牢,為時未晚,美國確需改革其金融監(jiān)管體系。
“羊”在成長而監(jiān)管之“牢”卻漸趨陳舊
在經(jīng)過20世紀30年代的大危機之后,人們對自由競爭的金融市場的優(yōu)點產(chǎn)生了懷疑,認為金融體系具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。為了保障金融改革措施的實施,當時的美國政府頒布了一系列對銀行體制改革的法令,旨在構(gòu)建一個新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過的《格拉斯-斯蒂格爾法》,逐步形成了“雙線多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管制度。盡管分業(yè)經(jīng)營割裂了金融業(yè)內(nèi)部的聯(lián)系,改變了金融業(yè)自然發(fā)展的軌跡,然而其防范風險的功效尚可。分業(yè)經(jīng)營切斷了銀行與證券市場的聯(lián)系,成為防范經(jīng)濟危機再次發(fā)生的一道防火墻,美國銀行業(yè)出現(xiàn)了相對平穩(wěn)時期。 為了順應(yīng)國際金融產(chǎn)業(yè)日益融合的趨勢,提高本國金融業(yè)的國際競爭力,從20世紀80年代初,美國就開始了金融管制放松的進程,其金融機構(gòu)逐步拓寬經(jīng)營范圍,打通了銀行、證券和保險之間的“防火墻”。1999年11月,美國參眾兩院通過的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》,從法律上消除了銀行、證券、保險各個金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍上的邊界,允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù),實行混業(yè)經(jīng)營!1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》從金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營、投資者的保護、公平競爭等目的出發(fā),制定了多項監(jiān)管規(guī)則,形成一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的新的監(jiān)管模式,即“傘形監(jiān)管模式”。在這種模式下,金融控股公司的各子公司根據(jù)業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管,而聯(lián)邦儲備理事會為金融控股公司傘狀監(jiān)管者,負責評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司整體資本充足性、風險管理的內(nèi)控措施以及集團風險對存款子公司潛在影響等。另外,美國的州政府在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監(jiān)管權(quán)限,尤其是對保險機構(gòu)享有全面的監(jiān)管權(quán)。 不過,這種“傘形監(jiān)管模式”,并沒有根本改變“雙線多頭”的金融分業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管格局。然而,自20世紀90年代初以來,美國金融機構(gòu)創(chuàng)新步伐加快,主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部,大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務(wù)。這些結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的期權(quán)、期貨或掉期產(chǎn)品,而是多種基礎(chǔ)產(chǎn)品與多種基本的衍生產(chǎn)品的復(fù)雜混合體。時值今日,金融創(chuàng)新的發(fā)展,使得無論風險管理手段多么完善的金融機構(gòu),都難以避免因為機構(gòu)內(nèi)部原因或市場外部的變化而遭受風險事件的影響,這是由現(xiàn)代金融市場和金融機構(gòu)的高杠桿率、高關(guān)聯(lián)度、高不對稱性的特性所決定的,現(xiàn)代金融體系內(nèi)的風險產(chǎn)生和傳遞呈現(xiàn)出了新的特征。然而,10年過去了,美國金融監(jiān)管貌似涵蓋了對金融機構(gòu)方方面面的監(jiān)管,但是,在結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機構(gòu)的重要收入來源的情況下,卻沒有一個監(jiān)管機構(gòu)宣稱對這些產(chǎn)品的運行、風險揭示、投資者保護和海外運作負有監(jiān)管責任。此次以次貸危機為導(dǎo)火索的金融危機,使得美國金融監(jiān)管中的問題層層暴露,金融監(jiān)管機構(gòu)在履行監(jiān)管職責的過程中充滿挑戰(zhàn)。
美國政府決意改革金融監(jiān)管體系
2008年3月31日,美國財政部長亨利·保爾森向美國國會提交了一項金融改革方案——《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》,其長期目標就是希望設(shè)立美國三大金融監(jiān)管體。美聯(lián)儲擔任“市場穩(wěn)定監(jiān)管者”角色,確保金融市場的穩(wěn)定;成立“金融誠信監(jiān)管者”,負責銀行業(yè)的監(jiān)管;成立“商業(yè)行為監(jiān)管者”,負責規(guī)范商業(yè)活動并保護消費者利益。但由于《藍圖》推出之時恰逢次貸危機開始逐步擴大并演化成金融危機,所以,難以自拔的美國金融業(yè)使得美國政府很難按照《藍圖》的設(shè)計進行改革。 興許,奧巴馬政府認為目前美國金融監(jiān)管體系改革的時機已經(jīng)成熟,所以,3月底,美國財政部長公布了金融監(jiān)管改革方案。改革重點主要是強化集中監(jiān)管、擴大監(jiān)管范圍和內(nèi)容,以避免再次發(fā)生系統(tǒng)性的金融危機。根據(jù)蓋特納披露的改革內(nèi)容,政府計劃改變過去美國金融體系中銀行、保險、證券交易和商品期貨交易等領(lǐng)域多頭監(jiān)管,顧此失彼的狀況,將職能歸聚于一個強大的“單一機構(gòu)”,把大型金融機構(gòu)、重要的支付和清算系統(tǒng)等都置于其監(jiān)管之下,以保證任何金融機構(gòu)破產(chǎn)等事件不會威脅整個金融體系。 整體來看,蓋特納方案和保爾森方案大致相同,但也有一些獨到之處。可以說,這一方案的監(jiān)管力度,直追美國上世紀30年代大蕭條時期的《格拉斯-斯蒂格爾法》。該方案下月就要進入聽證程序,看來,美國政府決意改革金融監(jiān)管體系的決心是異常的堅定。由于國際金融危機影響深遠,對美國經(jīng)濟沖擊嚴重,政府加強監(jiān)管的意圖明顯。但受新改革方案影響的行業(yè)難免抱怨,這也是沒辦法的事,改革就不可避免會觸及一部分行業(yè)或個人的利益。
美國金融監(jiān)管體系改革的戰(zhàn)略思路
筆者認為,目前美國政府推動的金融監(jiān)管體系改革的方向和制度框架無可非議,但要適應(yīng)新時代的需要,其改革的戰(zhàn)略思路仍需要轉(zhuǎn)變。 首先,從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管方式和理念上,實行規(guī)則導(dǎo)向還是目標導(dǎo)向是重要的問題,這也反映了在維護金融穩(wěn)定和促進金融創(chuàng)新之間如何權(quán)衡的問題。美國金融監(jiān)管體系改革,應(yīng)當順應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的潮流,強調(diào)靈活的目標導(dǎo)向監(jiān)管,才能夠更好、更有效應(yīng)對金融發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問題,才能夠?qū)崿F(xiàn)構(gòu)建最優(yōu)金融監(jiān)管架構(gòu)的目標,并協(xié)調(diào)好金融市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管三個支柱之間的關(guān)系,大大提高監(jiān)管的有效性。 其次,從機構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管向業(yè)務(wù)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。改革應(yīng)當確定逐步實現(xiàn)從分機構(gòu)、分業(yè)監(jiān)管向綜合、跨業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,這是符合金融發(fā)展潮流的。要使美聯(lián)儲成為金融穩(wěn)定的中堅,美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴展到投資銀行及對沖基金等,提升其防范金融系統(tǒng)風險的能力,并使其成為整個金融體系的穩(wěn)定器。 再次,從監(jiān)管局部性風險向監(jiān)管系統(tǒng)性風險轉(zhuǎn)變。要最大限度地防止金融風險的跨市場傳導(dǎo)和擴散,客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風險的全覆蓋,不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。這主要表現(xiàn)在大型對沖基金、私募股權(quán)投資基金和風險投資基金等機構(gòu)以及包括信用違約互換(CDS)等在內(nèi)的金融衍生產(chǎn)品交易也將被納入監(jiān)管。而要做到這一點,必須賦予相關(guān)機構(gòu)對金融市場穩(wěn)定的職責,使其能夠有效監(jiān)測金融市場的局部風險和系統(tǒng)性風險。 另外,從著眼美國的金融監(jiān)管向放眼全球監(jiān)管轉(zhuǎn)變。由于美國金融機構(gòu)多為大型國際化金融機構(gòu),分支機構(gòu)遍布全球,所以,美國金融監(jiān)管改革方案就不能僅著眼于本國,應(yīng)在積極推動國際社會制定更高的全球性金融監(jiān)管標準的同時,還要確保美國將實行改革的全球化的監(jiān)管標準與全球金融監(jiān)管標準相一致,只有這樣,才能做到內(nèi)外統(tǒng)一,監(jiān)管相長。
(作者單位:中國人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院) |