專家呼吁:在全國進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革
    2010-01-11        來源:經(jīng)濟(jì)參考報

    成都市新津縣袁山村村民袁福清是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的受益者。他拿著自家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》(即“宅基地使用權(quán)證”)和《房屋所有權(quán)證》等權(quán)屬證明對記者說:“我們農(nóng)民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋,以前是既沒有什么東西能證明,也沒有辦法變現(xiàn)融資,如今有了這些證件不僅吃了定心丸,也有可能變現(xiàn)了!
  專家呼吁,應(yīng)盡快總結(jié)成都、重慶在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的經(jīng)驗和不足,在全國進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,明確農(nóng)村和農(nóng)民的土地、房產(chǎn)的物權(quán)屬性,并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場、規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。

  系列土地違法案件以“未批先用”為主要特點

  國家土地督察成都局局長常嘉興認(rèn)為,目前用地審批環(huán)節(jié)多、周期長、效率低造成土地供應(yīng)滯后于城市快速發(fā)展步伐,加劇了城市建設(shè)用地承載力不足,也引發(fā)了以“未批先用”為主要特點的一系列土地違法案件。
  在國土資源部兩年前組織的全國土地執(zhí)法百日活動中,僅東北三省就清理出“未批先用”土地11萬余畝,占“未批先用、以租代征、違規(guī)建新區(qū)和擴(kuò)區(qū)”三種違法違規(guī)用地面積的88%。安徽省蕪湖市國土資源局局長強偉介紹說,由于去年“擴(kuò)大內(nèi)需保增長”的需要,國土資源部曾一度有條件允許地方“未批先用、邊用邊報”,但這種模式不是長久之計,需要通過簡化用地審批環(huán)節(jié),再造用地審批流程,以適應(yīng)并進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展趨勢。
  常嘉興、強偉等國土部門的干部建議:一、簡化審批環(huán)節(jié),把現(xiàn)行的用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收三個環(huán)節(jié)簡化為“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”兩個環(huán)節(jié)!稗D(zhuǎn)用許可”規(guī)定具體區(qū)位和數(shù)量限制,設(shè)定期限;期限內(nèi)實際發(fā)生的流轉(zhuǎn)、征收、供地為有效許可;沒有實際流轉(zhuǎn)、征收、供地的部分期滿失效,“許可”自動撤銷。
  二、優(yōu)化各級政府審批事項和審查內(nèi)容。國務(wù)院負(fù)責(zé)總量控制,基本農(nóng)田、規(guī)模以上用地的“轉(zhuǎn)用許可”,國家重點項目用地征收;省級政府負(fù)責(zé)其他用地“轉(zhuǎn)用許可”,其他項目用地的征收審批;優(yōu)化各級政府和國土部門“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”的審查內(nèi)容,至于失地農(nóng)民社保、多途徑安置等“捆綁”于征地過程中的其他責(zé)任,應(yīng)制定相關(guān)制度規(guī)范,交由地方政府執(zhí)行,而從“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”程序中剔除。
  三、規(guī)范審批程序、規(guī)定各個環(huán)節(jié)辦結(jié)時間,提高中間環(huán)節(jié)效率,以穩(wěn)定的、規(guī)范化程序來保證效率,一定要避免用地批件在中間某個環(huán)節(jié)壓上數(shù)十天,上不曉,下不知。
  四、根據(jù)國家、區(qū)域性和地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,各級國土部門開展近、中期建設(shè)用地供需分析和需求預(yù)測,包括總量、結(jié)構(gòu)和空間的分析、預(yù)測,對擬于近期儲備、征收、使用的土地,事先查清宗地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途,擬征地補償安置方案,預(yù)估其建設(shè)用地市場價格,形成宗地或區(qū)片農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收和供地預(yù)案。

  農(nóng)民希望得到物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)

  8年前,人民大學(xué)土地管理系曾經(jīng)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合對我國17個省市農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,90%左右的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的轉(zhuǎn)包權(quán),75%的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的繼承權(quán),60%以上的村民認(rèn)為戶口外遷之后應(yīng)該有權(quán)繼續(xù)耕種。充分說明農(nóng)民也希望得到其承包土地實實在在的權(quán)利,即物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)。   
  北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行博士認(rèn)為,隨著城市化、工業(yè)化的急速推進(jìn),“傳統(tǒng)的農(nóng)村”正在發(fā)生深刻的變革,農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地資源配置方式、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局”都受到了前所未有的沖擊,但由于農(nóng)村集體土地所有制在農(nóng)民、集體和國家之間缺乏清晰的權(quán)利界定,帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性!敖雇恋亓鬓D(zhuǎn)則導(dǎo)致資料配置的效率低下;允許流轉(zhuǎn),其模糊的產(chǎn)權(quán)不僅為互相侵犯權(quán)益提供方便,也難以實現(xiàn)土地高效利用。所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,明確房屋、土地等農(nóng)民資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)!
  國家土地督察沈陽局(簡稱“沈陽督察局”)在分析近年來涉地信訪和糾紛案件后也得出了“需盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的結(jié)論。沈陽督察局認(rèn)為,有必要按照物權(quán)法的原則強化農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利的物權(quán)地位,使其成為在土地征收或流轉(zhuǎn)過程中具有與新的土地使用者抗衡實力的對等一方,也有利于從內(nèi)部遏制土地違法行為的發(fā)生。
  國土資源部地籍管理司土地權(quán)屬處處長孫建宏表示,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅對維護(hù)農(nóng)民權(quán)益非常重要,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用也很明顯。他說,通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,可以促進(jìn)農(nóng)民通過利用和經(jīng)營自己的土地實現(xiàn)增收,充分體現(xiàn)土地財產(chǎn)的市場價值。

  嘗試建立耕地保護(hù)新機制

  在成都市溫江區(qū)農(nóng)民彭秀云家里,記者看到了她與溫江區(qū)政府簽訂的《耕地保護(hù)合同》,上面除載明耕地面積、地塊數(shù)量、類型等基礎(chǔ)信息外,還明確規(guī)定了其權(quán)利與義務(wù)。按合同約定,彭秀云不得自行或允許他人在耕地上建房、采石、取土、挖魚塘等,不得閑置荒蕪耕地,并負(fù)有對耕地破壞行為的制止、檢舉責(zé)任。如出現(xiàn)違約,政府有權(quán)責(zé)令其改正,若對耕地造成永久性破壞,將追繳全部耕;鹧a貼,并進(jìn)行相應(yīng)處罰。彭秀云說,“家里現(xiàn)在有2畝地租給別人,我隔幾天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者蓋了房,我就領(lǐng)不到耕保金了,那可不行!”
  根據(jù)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)委員會主任付毅的介紹,這種耕地保護(hù)新機制的具體做法是:按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn),由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補貼;補貼主要用于為農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險;政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》,農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任,違約將被追回補償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。更重要的是,如果耕地發(fā)生流轉(zhuǎn),耕保金的發(fā)放對象并不隨之改變,以此激勵農(nóng)民主動監(jiān)督耕地流轉(zhuǎn)大戶確保耕地使用性質(zhì)不改變。
  國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為,四川省成都市通過設(shè)立耕地保護(hù)基金,用以經(jīng)濟(jì)利益補償和契約式管理的手段實現(xiàn)耕地保護(hù)的探索值得借鑒。他表示,應(yīng)該建立一個與我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形勢相適應(yīng)、能夠激發(fā)地方和農(nóng)民主動保護(hù)耕地積極性的耕地保護(hù)新機制。改革開放30年來,嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策取向,為我國糧食安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全奠定了堅實物質(zhì)基礎(chǔ),保證了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進(jìn)。但也應(yīng)看到,我國現(xiàn)行的土地管理制度是主要依靠國家行政力量來貫徹耕地保護(hù)政策,不能激發(fā)地方和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性,在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下和GDP增長的沖動下,耕地紅線受到?jīng)_擊越來越大。
  此外,蕪湖市國土資源局局長強偉還建議說,在現(xiàn)行的干部考評辦法中,要將耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高到同等重要地位,有條件快速發(fā)展區(qū)域以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為主,重要的產(chǎn)糧區(qū)則應(yīng)該突出耕地保護(hù)、耕地整理的考核指標(biāo),只要工作出成效,兩種干部都要得到提拔重用,決不能再出現(xiàn)“認(rèn)真執(zhí)行國家土地政策但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢的干部被認(rèn)為是缺乏改革魄力,而通過違法違規(guī)用地獲得一時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部受到提拔重用”的現(xiàn)象。

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