棚改遇市場(chǎng)化瓶頸 地方配套資金成最大難題
    2010-02-05    作者:記者 郎秋紅/長(zhǎng)春報(bào)道    來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

    吉林是全國(guó)較早進(jìn)行棚戶區(qū)改造的省份,更是在全國(guó)率先啟動(dòng)城市棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)、林業(yè)棚戶區(qū)、農(nóng)村泥草房和城市廉租房“五路安居”工程的省份。去年全省“五路安居”工程共投資298億元,開工建設(shè)總面積2889萬平方米。其中,城市棚戶區(qū)改造完成拆遷692.94萬平方米,廉租房開工建設(shè)394.77萬平方米,煤礦棚戶區(qū)改造開工建設(shè)229.17萬平方米,農(nóng)村泥草房改造完成1527萬平方米,林業(yè)棚戶區(qū)改造完成203萬平方米。
  “政府主導(dǎo),市場(chǎng)化運(yùn)作”曾是吉林也是東北棚戶區(qū)改造最大的“利器”,利用這一模式,吉林省在過去的四年中,全省僅城市棚戶區(qū)拆遷改造就達(dá)到4305萬平方米。但是,記者在采訪中了解到,隨著棚戶區(qū)改造的深入,市場(chǎng)化運(yùn)作越來越艱難,吉林棚改進(jìn)入了“啃骨頭”階段。

    工程總投資超過10億元的重慶市萬盛區(qū)棚戶區(qū)改造工程于2月3日舉行了交房?jī)x式,至此共有1060戶居民拿到了鑰匙,春節(jié)前還將有210戶居民可拿到房子鑰匙在他們的新居過年。
    上圖為建成的居民小區(qū)一角。
    下圖為從前的棚戶區(qū)一角。
    新華社記者 周衡義 攝

  “政府主導(dǎo),市場(chǎng)化運(yùn)作”曾是棚改最大“利器”

  最早提出“市場(chǎng)化運(yùn)作”的是遼寧,當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)是“市場(chǎng)化運(yùn)作,政府兜底。從2005年3月到2007年2月,遼寧對(duì)2000萬平方米的棚戶區(qū)進(jìn)行改造,當(dāng)時(shí)測(cè)算全省總投資需要近200億元,除國(guó)家支持和國(guó)家開發(fā)銀行提供的貸款外,有100多億元的缺口資金,最后都是憑市場(chǎng)化運(yùn)作想方設(shè)法籌集到的。
  吉林省從2006年開始大規(guī)模棚改,借鑒遼寧經(jīng)驗(yàn)提出“政府主導(dǎo),市場(chǎng)化運(yùn)作”的基本模式,核心是引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),吸收社會(huì)資本進(jìn)行投入。長(zhǎng)春市對(duì)參與棚戶區(qū)改造的企業(yè),政府在土地、稅收等方面給予了很多優(yōu)惠政策,回遷房建設(shè)用地實(shí)行劃撥、行政事業(yè)性收費(fèi)全免、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)減半……棚改開始后一年半時(shí)間內(nèi),長(zhǎng)春市僅為居住在棚戶區(qū)中的中低收入群眾劃撥土地建設(shè)回遷房、減免配套費(fèi)用,政府就減少收益15億元。對(duì)于不同的地塊,根據(jù)其商業(yè)價(jià)值和拆遷難易程度不同,一些城市還采取了“一地一策”的辦法,充分調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性。長(zhǎng)春市天富小區(qū)開發(fā)商在參與棚改過程中,主動(dòng)讓利200多萬給回遷居民,以加快拆遷改造和新的商品房開發(fā)步伐。
  市場(chǎng)化運(yùn)作大大減輕了地方政府的資金壓力,加快了棚改進(jìn)程。吉林省榆樹市是農(nóng)業(yè)大市、財(cái)政窮市。在棚改中,他們采取“經(jīng)營(yíng)城市”的辦法,通過公開拍賣棚戶區(qū)的開發(fā)權(quán),向開發(fā)企業(yè)融資。通過這種市場(chǎng)化運(yùn)作模式,2007年榆樹共有7個(gè)棚改地塊確定了開發(fā)建設(shè)單位,2008年共確定了7個(gè)地塊的開發(fā)權(quán)。兩年共向開發(fā)企業(yè)融資10億元,有效破解了資金難題。
  對(duì)商業(yè)價(jià)值小、開發(fā)商不愿開發(fā)的地塊,長(zhǎng)春市采取土地收儲(chǔ)的方式,以“政府主導(dǎo)拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、居民回遷”為主要操作模式,通過土地出讓的收益籌集棚改資金。近年來,每年通過招拍掛取得的土地收入都在數(shù)十億元以上。

  市場(chǎng)化運(yùn)作遭遇瓶頸地方配套資金成最大難題

  今年國(guó)家將啟動(dòng)城市棚戶區(qū)改造和工礦棚戶區(qū)改造,并進(jìn)行資金支持,吉林的干部既喜又憂!敖(jīng)過這么多年的棚戶區(qū)改造,有商業(yè)價(jià)值,能夠進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的棚戶區(qū)基本沒有了,余下的難啃的硬骨頭,”吉林住房和建設(shè)廳副廳長(zhǎng)范強(qiáng)說。
  長(zhǎng)春市在棚改前期,采取的是“挑、選、收”的辦法,“挑”就是政府先將最有商業(yè)價(jià)值的地塊挑選出來,進(jìn)行收儲(chǔ),然后通過招拍掛取得土地收益,投入棚改;“選”就是由開發(fā)商在余下的地塊中挑選仍然有開發(fā)價(jià)值的地塊,在安置回遷居民的基礎(chǔ)上進(jìn)行商業(yè)開發(fā);“收”,就是沒人要的地塊由政府收回負(fù)責(zé)拆遷改造。近兩年間,長(zhǎng)春市棚改基本轉(zhuǎn)為以土地收儲(chǔ)為主,因?yàn)橛猩虡I(yè)價(jià)值的地塊基本沒有了,開發(fā)商沒有“挑”的積極性。吉林省四平市則因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),房?jī)r(jià)低,市場(chǎng)化運(yùn)作很長(zhǎng)時(shí)間都沒有開發(fā)商參與,最后采取了“開發(fā)商承建,政府回購(gòu)”的模式。
  而與這些中心城市相比,更難啃的骨頭是煤礦棚戶區(qū)。吉林省白山、遼源、通化等城市都是因煤而興,因煤而衰的資源枯竭型城市,去年國(guó)家批準(zhǔn)支持吉林省10個(gè)煤礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目,白山市面積最大,拆遷面積205萬平方米,建設(shè)面積400萬平方米。據(jù)白山市住建局局長(zhǎng)助理孔杰峰介紹,從2007年開始到現(xiàn)在,全市共完成新建面積100多萬平方米,進(jìn)展很慢,主要困于資金和拆遷?捉芊逭f,國(guó)家對(duì)煤礦棚戶區(qū)改造的資金支持是確定的,由四方出資,國(guó)家和省里下?lián)苜Y金各占15%多一點(diǎn),百姓出資22.5%,余下部分全部由地方政府配套。按照國(guó)家的批復(fù),白山市棚戶區(qū)改造需要投資40億元,國(guó)家和省里按比例應(yīng)投入13億元,地方政府和老百姓需要配套27億元!笆聦(shí)上,百姓的22.5%到位很困難,配套資金大多還要落到地方頭上”,孔杰峰說。白山財(cái)政狀況僅能維持“吃飯”而已,地方政府原寄希望于銀行貸款,但是近來國(guó)家收緊了房地產(chǎn)貸款項(xiàng)目,因此從銀行貸款很難。去年吉林省協(xié)調(diào)國(guó)家開發(fā)銀行貸款30億元,白山市爭(zhēng)取到2.8億元。也就是說,目前地方配套資金僅到位十分之一。
  “與城市棚戶區(qū)不同,煤礦棚戶區(qū)多數(shù)依礦而建,位于市區(qū)的邊邊角角,或者遠(yuǎn)離市區(qū)的溝溝汊汊中,面積小,地勢(shì)復(fù)雜,土地對(duì)開發(fā)商基本沒有吸引力,根本無法進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作!笨捉芊逭f。白山市住建局負(fù)責(zé)全市5個(gè)煤礦棚戶區(qū)地塊,目前為止只有一個(gè)實(shí)行了市場(chǎng)化運(yùn)作,而且開發(fā)商天天找政府,認(rèn)為“算賬后合不上”。
  通化、遼源等地情況與白山差不多。記者在通化市二道江區(qū)五道江鎮(zhèn)看到,這里大片的棚戶區(qū)都坐落在半山腰上。由于資源枯竭,企業(yè)破產(chǎn),多數(shù)人生活困難,有近一半是低保戶。當(dāng)?shù)貥欠康慕ò渤杀驹诿科椒矫?700元左右,但是市場(chǎng)上只能賣到700元,根本沒有市場(chǎng)化運(yùn)作的可能。這樣的地塊,只能靠政府投入。
  通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負(fù)責(zé)人周偉表示,當(dāng)?shù)赜?2萬平方米煤礦棚戶區(qū)和工廠棚戶區(qū)急需改造,如果兩年內(nèi)完成這一計(jì)劃,“地方政府將背上2億多元的債務(wù)”。
  “民生工作處處都需要錢,都需要地方配套,但是對(duì)吉林省大多數(shù)縣市捉襟見肘的地方財(cái)政來說,配套資金確實(shí)很難落實(shí)”,吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)范強(qiáng)表示,僅以廉租房為例,去年全省開工建設(shè)390萬平方米,市縣政府配套資金要40億元,地方財(cái)政壓力可想而知。
  記者在采訪中了解到,盡管各地政府在棚改中采取“以免代投”的辦法,通過政策減免解決了部分資金問題,但是棚戶區(qū)改造“拆需要錢,建也需要錢”,資金的大頭仍需要地方政府真金白銀的投入。

  創(chuàng)新理念千方百計(jì)破解資金難題

  為了千方百計(jì)籌措棚改資金,吉林各級(jí)政府在千方百計(jì)加大財(cái)政摧投入的同時(shí),近年來在實(shí)踐中也在不斷探索,通過理念和機(jī)制的創(chuàng)新破解地方配套資金不足的是難題。
  2008年,吉林省結(jié)合自身實(shí)際,創(chuàng)造性提出廉租房共有產(chǎn)權(quán)模式,由政府和廉租住房保障家庭按出資比例共同擁有產(chǎn)權(quán),增加了困難家庭的財(cái)產(chǎn)性收入,減輕了地方配套資金不足的壓力,擴(kuò)大了保障覆蓋面。2009年,吉林又在全國(guó)率先實(shí)施“棚改解決廉租住房”,將棚改資金與國(guó)家廉租房補(bǔ)貼資金打捆使用,在城市棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi),通過“拆一還一,適當(dāng)擴(kuò)大面積”的方式對(duì)符合廉租房保障條件的回遷居民一次性解決其住房困難問題,既推動(dòng)了棚改進(jìn)程,又加快了廉租房建設(shè)。2009年國(guó)家下達(dá)給吉林省廉租房任務(wù)394萬平方米,有216萬平方米廉租住房通過棚改方式得以解決。
  據(jù)了解,針對(duì)吉林省棚戶區(qū)改造進(jìn)入“啃骨頭”階段,市場(chǎng)運(yùn)作難、資金短缺等問題,吉林省政府今年還將出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全省城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造的意見》等政策文件,進(jìn)一步加大政策扶持力度。
  通化市二道江區(qū)人大副主任、棚改辦負(fù)責(zé)人周偉建議,對(duì)于煤礦和工礦棚戶區(qū)改造,國(guó)家和省級(jí)政府還應(yīng)進(jìn)一步加大投入力度。這些地方居住的多是上世紀(jì)六七十年代入廠入礦的老工人,曾為國(guó)家做出過巨大貢獻(xiàn)。晚年時(shí)企業(yè)紛紛破產(chǎn),生活陷入困境,解決他們的居住問題其實(shí)是在“為歷史欠賬買單”。
  遼源市住建局副局長(zhǎng)譚繼寶說,煤礦沉陷區(qū)改造比較順利,當(dāng)時(shí)國(guó)家配套資金50%,省級(jí)政府配套20%,地方政府壓力比較輕一些;而目前煤礦棚戶區(qū)改造中兩級(jí)政府投入不足31%,大頭在地方政府。他希望國(guó)家能夠參照沉陷區(qū)改造政策對(duì)煤礦棚戶區(qū)和工礦棚戶區(qū)改造給予更大的優(yōu)惠。
  除了國(guó)家和省級(jí)政府的財(cái)政支持,住房公積金閑置資金也是大家關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。去年10月份住建部啟動(dòng)了公積金閑置資金支持保障房建設(shè)試,吉林省社科院經(jīng)濟(jì)所研究員李曉群認(rèn)為,大量沉淀在賬戶上的閑置公積金,應(yīng)該成為銀行貸款之外支持棚戶區(qū)改造的又一大主力,吉林省有條件的地方應(yīng)該積極爭(zhēng)取參與試點(diǎn)。
  “過去國(guó)家沒政策時(shí)我們都干了,何況現(xiàn)在國(guó)家有政策了?不管怎么難,我們都要積極爭(zhēng)取國(guó)家支持,讓更多的確良老百姓早日搬離棚戶區(qū)”,吉林省住宅和城鄉(xiāng)廳副廳長(zhǎng)范強(qiáng)說。

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    近年來,山東省濟(jì)南市積極探索推行政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化棚改新模式,“肥瘦搭配”實(shí)現(xiàn)零星棚戶區(qū)集中連片改造,提高棚改速度和效益;拆遷安置實(shí)行“陽光操作”,群眾代表全程參與棚改重大決策,惠及18萬困難群眾,讓低收入群眾真正住得上、住得起、住得好,實(shí)現(xiàn)改善民生與擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)“雙贏”。

    [觀點(diǎn)] 棚改既要盡力而為又要量力而行

    今年1月,國(guó)務(wù)院決定全面啟動(dòng)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造,計(jì)劃用三到五年時(shí)間,對(duì)目前我國(guó)尚存的1000多萬戶各類棚戶區(qū)進(jìn)行改造,中央財(cái)政將對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)貼。這對(duì)正在致力于改善民生、卻為資金發(fā)愁的地方政府來說,無疑是一個(gè)強(qiáng)有力的力持。吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長(zhǎng)范強(qiáng)說,“原以為經(jīng)過這么多年改造,吉林已經(jīng)沒有多少城市棚戶區(qū)了,沒想到中央一有政策,全省各地一下子又報(bào)上來1000多萬平方米!备骷(jí)政府改善民生積極性高,這本是一件好事,但是,棚戶區(qū)改造既要盡力而為,更要量力而行。

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