|
2010-10-08 作者:王振宇 來源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
|
|
|
一定時(shí)期內(nèi)地方財(cái)政增長(zhǎng)與該時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共需求、財(cái)稅分配制度等密切相關(guān)。首先,改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)總量由1978年的3645.2億元,增加到2009年的335352.9億元,年均增長(zhǎng)9.9%,創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”,這為地方財(cái)政增長(zhǎng)提供了前提和可能。其次,1998年所確立的公共財(cái)政改革取向,特別是近些年來民生財(cái)政的實(shí)踐,已使地方財(cái)政從“小而窄”的活動(dòng)范圍,拓展至“大而寬”的社會(huì)公共需要,強(qiáng)力的支出“需求”拉動(dòng),客觀上需要地方政府必須不斷地做大財(cái)政“蛋糕”。第三,1994年中央與地方財(cái)政關(guān)系框架的設(shè)計(jì),選擇了漸進(jìn)式改革路徑,即“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式,這種激勵(lì)增長(zhǎng)的約束機(jī)制,“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長(zhǎng)”,從而促使地方財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大。第四,現(xiàn)行的行政考核制度,主要信奉著“對(duì)上不對(duì)下”的基本取向,迫使地方政府競(jìng)相追逐GDP,這樣地方財(cái)政也在不知不覺中步入了“財(cái)政經(jīng)濟(jì)主義”的循環(huán)。所有這些都驅(qū)動(dòng)著地方財(cái)政收支規(guī)模不斷增長(zhǎng)。 。保梗梗的辍玻埃埃鼓,全國(guó)地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)20.8%。在數(shù)據(jù)采集的14個(gè)年度內(nèi),1年在一位數(shù)區(qū)間增長(zhǎng),6年在10%—20%區(qū)間增長(zhǎng),7年在20%—30%區(qū)間增長(zhǎng)。持續(xù)的高速增長(zhǎng),客觀上做大了地方財(cái)政“蛋糕”。1994年地方財(cái)政收入僅為2311.6億元,到2009年則提高到32580.7億元,年均增加2018億元,15年間增長(zhǎng)了13.1倍。地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大,相應(yīng)增強(qiáng)了地方政府“中觀”調(diào)控支付能力,確保了政權(quán)運(yùn)行、公教人員工資發(fā)放和重點(diǎn)、法定支出,較好地化解了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的矛盾和問題,彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈和缺陷,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。 面對(duì)后金融危機(jī)時(shí)代的巨大沖擊,地方財(cái)政收入依然表現(xiàn)出強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。今年上半年,地方財(cái)政收入增速高達(dá)26.5%,預(yù)計(jì)全年收入總量有望突破“四萬億”。 事實(shí)上,“增長(zhǎng)”與“發(fā)展”具有不同的內(nèi)涵!霸鲩L(zhǎng)≠發(fā)展”,只有有發(fā)展的增長(zhǎng)才具有可持續(xù)性。置身于地方視角,同樣感受到地方財(cái)政“增長(zhǎng)”的煩惱,并未享受到“增長(zhǎng)”的快樂,有時(shí)甚至步入了“增長(zhǎng)”的極限,也在不知不覺中陷入了增長(zhǎng)“困境”: 第一,地方財(cái)政出現(xiàn)了“超能力”增長(zhǎng)。地方財(cái)政收入GDP增長(zhǎng)的高彈性,較好反映出這一特征。1995年—2009年,地方平均水平為1.40,14個(gè)年度中5年小于1,3年約等于1,6年大于1,總體水平大于1。這意味著地方財(cái)政的增長(zhǎng)能力,不是構(gòu)建在適度規(guī);A(chǔ)上,而是超現(xiàn)實(shí)、超可能的汲取。同樣,地方支出財(cái)政GDP增長(zhǎng)彈性,平均水平為1.43,也屬于上述情況。上述增長(zhǎng)是僅就地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)而言的,若將預(yù)算外、體制外的政府收入因素考慮在內(nèi),則屬于超水平分配。這種“竭澤而漁”式的增長(zhǎng),客觀上加重了宏觀稅負(fù),傷害了微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ),影響著地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。 第二,地方財(cái)政出現(xiàn)了“低質(zhì)量”增長(zhǎng)。2003年—2009年,地方一般非稅收入由1572.1億元增加到6445.2億元,年均增長(zhǎng)26.5%,比同期一般預(yù)算收入、稅收收入增幅高4.4和5.4個(gè)百分點(diǎn);非稅收入占一般預(yù)算收入的比重也由16%提高到19.8%。非稅收入的“來五去五”特性,使地方財(cái)政的“含金量”大打折扣,也就是通常所說的“數(shù)字財(cái)政”與“財(cái)力財(cái)政”之間的矛盾。如果考慮到弄虛作假等不規(guī)范行為,如拉稅轉(zhuǎn)稅、先征后返、寅吃卯糧等,則地方財(cái)政增長(zhǎng)質(zhì)量就會(huì)進(jìn)一步降低。這種不實(shí)的增長(zhǎng),制約著地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性。 第三,地方財(cái)政出現(xiàn)了“行政性”增長(zhǎng)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性增長(zhǎng)而言,這種增長(zhǎng)模式緣于現(xiàn)行的財(cái)政體制壓力、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)考核制度。特別是1994年的分稅制財(cái)政體制,選擇了增量改革路徑,較好確保了地方既得利益。但隨著時(shí)間的推移,這種漸進(jìn)式改革也表現(xiàn)出一定的累退性,即大量選擇共享稅模式,使得“基數(shù)”越墊越高,而環(huán)比增量的“增長(zhǎng)”越來越有限,這樣地方政府就在不知不覺中步入了!盎鶖(shù)”之戰(zhàn),陷入了“基數(shù)+增長(zhǎng)”的體制陷阱。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),在地方政府的某些縣鄉(xiāng)層級(jí),為了確保完成上一年度的“基數(shù)”,自上而下層層分解指標(biāo)任務(wù),不惜犧牲生態(tài)資源環(huán)境,過分招商引資,甚至弄虛作假,形成了較為典型的行政主導(dǎo)性增長(zhǎng)模式。這些華麗的數(shù)字,不只是虛化了地方財(cái)政規(guī)模,最終降低的還是地方政府公共產(chǎn)品供給能力。 第四,地方財(cái)政出現(xiàn)了“負(fù)債性”增長(zhǎng)。1994年分稅制改革時(shí),構(gòu)想了較為完善的地方稅體系,而后十多年不斷進(jìn)行的共享、暫停、取消等項(xiàng)改革,使得地方稅稅源日漸枯竭。目前,中央稅為4個(gè),地方稅為8?jìng)(gè),中央與地方共享稅為7個(gè)。數(shù)量上,地方稅可觀,而實(shí)際上地方稅收入規(guī)模(2008年)僅占全國(guó)的6.9%。地方稅體系的缺失,地方政府事權(quán)的無限度擴(kuò)大,加劇了地方財(cái)政收支矛盾!额A(yù)算法》雖明令禁止地方政府發(fā)債,實(shí)際上存在著大量變相的融資舉債行為,特別是近幾年地方政府融資平臺(tái)雨后春筍般地出現(xiàn),加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)高盛的估計(jì)2010年,2009年底中國(guó)地方政府負(fù)債高達(dá)7.38萬億元,占GDP總量的23%,較2008年同期增長(zhǎng)70.4%,按6%的年息計(jì)算,2010年地方政府至少要付出4428億元利息。按財(cái)政部科研所的估算2009年,2008年底地方債務(wù)總余額在4萬億元以上,其中:直接債務(wù)超過3萬億元,約占地方財(cái)政收入的136.4%。地方財(cái)政增長(zhǎng)的負(fù)債化現(xiàn)象,造成了代際間不平衡,制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 第五,地方財(cái)政出現(xiàn)了“依賴性”增長(zhǎng)。1994年—2009年,全國(guó)地方財(cái)政支出由4038.2億元增加到60593.8億元,年均增長(zhǎng)19.8%。而地方財(cái)政自給能力,則由1993年的1.02演化為2009年的0.53,16年間下降了48%,年均降幅0.03個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政支出的這種高依賴性增長(zhǎng),源于中央政府的各類補(bǔ)助。1995年—2009年,中央對(duì)地方的補(bǔ)助數(shù)額由2532.9億元增加到28695.4億元,年均增長(zhǎng)16.8%。以2009年為例,地方財(cái)力的59%來自中央財(cái)政的“三稅”返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。特別是形形色色的各類專項(xiàng),占三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的43.3%,囊括了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面,這些專項(xiàng)資金自下而上申報(bào),自上而下通過部門“條條”鏈條向下傳遞,且各部門自制辦法、自定標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立運(yùn)行,并要求層層配套,而到了財(cái)力拮據(jù)的縣鄉(xiāng)級(jí),配套大多流于形式,只能是上級(jí)給多少錢辦多少事——不完全供給地方公共產(chǎn)品,到最后就是縣均每年迎接多達(dá)數(shù)十次的各類監(jiān)督審計(jì)檢查。地方性資源配置的中央政府統(tǒng)一安排,抹殺了居民豐富多彩的消費(fèi)偏好,導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的低效率。地方財(cái)政這種依賴性增長(zhǎng),虛增了地方財(cái)政規(guī)模,妨礙了地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。 上述實(shí)證分析表明,當(dāng)前地方財(cái)政的某些層級(jí)陷入了增長(zhǎng)的“兩難”選擇:過分“激勵(lì)”的棘輪作用機(jī)制,超出了帕累托改進(jìn)的余地;過分“行政性”干預(yù)的增長(zhǎng),違背了財(cái)政經(jīng)濟(jì)規(guī)律。發(fā)展是硬道理,日益演進(jìn)為增長(zhǎng)是硬道理。地方財(cái)政某些有增長(zhǎng)而無發(fā)展的增長(zhǎng)、有收入而無財(cái)力的增長(zhǎng)、單純?yōu)樵鲩L(zhǎng)而進(jìn)行的“被增長(zhǎng)”,破壞了增長(zhǎng)的真實(shí)性、可靠性,加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān),惡化了生態(tài)、資源和環(huán)境,弱化了政府財(cái)政再分配能力,加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),擾亂了財(cái)政分配秩序。因此,從增強(qiáng)地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性出發(fā),實(shí)現(xiàn)有發(fā)展的硬增長(zhǎng),是“十二五”時(shí)期貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)。
|
【字號(hào)
大
中
小】 |
|
凡標(biāo)注來源為“經(jīng)濟(jì)參考報(bào)”或“經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)”的所有文字、圖片、音視頻稿件,及電子雜志等數(shù)字媒體產(chǎn)品,版權(quán)均屬新華社經(jīng)濟(jì)參考報(bào)社,未經(jīng)書面授權(quán),不得以任何形式發(fā)表使用。 |
|
|
|