近期一些地方政府如貴州省、重慶市、長(zhǎng)沙市等提出了規(guī)模較大的投資增長(zhǎng)計(jì)劃，由于地方政府投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重的20%以上，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑明顯情況下，地方政府是否應(yīng)當(dāng)成為穩(wěn)增長(zhǎng)生力軍是亟待回答的問(wèn)題。
地方政府投資仍有巨大空間
總體而言，以2004-2010年地方投資來(lái)看，地方政府投資項(xiàng)目主要集中在涉及水電燃?xì)�、交通運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)、教育、衛(wèi)生與社會(huì)保障、水利環(huán)境公共設(shè)施、科學(xué)研究與公共管理等領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004-2010年間累計(jì)投資達(dá)到20.43萬(wàn)億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資92.9萬(wàn)億元的22%。從分布上來(lái)看，基本集中在民生環(huán)節(jié)，其中，涉及到水電燃?xì)�、交通運(yùn)輸?shù)鹊某鞘谢A(chǔ)設(shè)施營(yíng)運(yùn)項(xiàng)目，約占到總投資的50%左右。這部分投資由于是使用者付費(fèi)，因此屬于盈利資產(chǎn)。根據(jù)上市公司相應(yīng)數(shù)據(jù)，對(duì)應(yīng)行業(yè)的歷史平均總資產(chǎn)回報(bào)率（ROA）在3%-6%之間，也就意味著除了彌補(bǔ)貸款利息支出與折舊損耗之后，這些地方政府投資項(xiàng)目能夠產(chǎn)生盈利。而另外50%的投資在教育衛(wèi)生水利環(huán)境公共設(shè)施等領(lǐng)域，并不以盈利為目的，雖然并非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市面貌與居民生活質(zhì)量，從而間接促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與稅收收入提高。
地方政府投資與中央項(xiàng)目涉及到的大產(chǎn)業(yè)投資不同，本身主要還是為地方公眾服務(wù)，同時(shí)以約50%的盈利資產(chǎn)收益來(lái)彌補(bǔ)另外50%的非盈利資產(chǎn)虧損，整體上可以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。而從目前部分大城市因?yàn)榈缆窊矶露扇C(jī)動(dòng)車限購(gòu)政策，排水管網(wǎng)建設(shè)滯后導(dǎo)致城市內(nèi)澇來(lái)看，地方政府的投資不是多了，而恰恰是少了，需要求全責(zé)備的不是地方投資本身，而是投資去向與效率問(wèn)題。我們需要地方政府在投資項(xiàng)目上更注重效率，提升城市在解決交通擁堵、地下排水、空氣水質(zhì)量等方面的能力。
地方債余額已處于合理狀況
根據(jù)我們的研究結(jié)果，2010年末全國(guó)地方政府總體負(fù)債余額約10.88萬(wàn)億元，與審計(jì)署公布的2010年末10.72萬(wàn)億元地方政府負(fù)債高度接近。2011年的中央主動(dòng)調(diào)控融資平臺(tái)新增負(fù)債，導(dǎo)致地方政府主要的7個(gè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資余額只增長(zhǎng)4.6%，這種主動(dòng)收縮降杠桿，避免了2011年經(jīng)濟(jì)持續(xù)過(guò)熱，也使得2012年及之后的地方政府投資能力可持續(xù)性得到保障。
地方政府負(fù)債主要通過(guò)地方融資平臺(tái)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方政府通常指示融資平臺(tái)公司利用債務(wù)融資，先行投資市政工程和公共服務(wù)，之后公共財(cái)政收入在彌補(bǔ)經(jīng)常性支出后，余額作為資本性支出預(yù)算納入口徑，以政府補(bǔ)貼補(bǔ)助、項(xiàng)目回購(gòu)款、政府增資等形式流入融資平臺(tái)公司用于還本付息，從而維持信貸能力。從資金流入流出等式來(lái)看，地方政府負(fù)債=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資-預(yù)算內(nèi)資金投入-土地出讓收入中用于投資資金-被投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入。
所以，地方政府可用于投資的兩大資金支柱分別是地方財(cái)政收入中用于資本性開支的部分（預(yù)算內(nèi)資金投入）和土地出讓收益。地方財(cái)政收入在彌補(bǔ)經(jīng)常性開支之后，就可以將資金投入融資平臺(tái)公司進(jìn)行信貸擴(kuò)張。根據(jù)我們的估算，資本性開支支出約占地方政府財(cái)政收入的12%左右，2009-2010年隨著前期四萬(wàn)億投資的投入，比例有所提高。如2010年地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)收入加上中央轉(zhuǎn)移支付共計(jì)7.39萬(wàn)億元，而地方政府預(yù)算內(nèi)資金投入共計(jì)1.01萬(wàn)億元。由于財(cái)政收入增長(zhǎng)相對(duì)穩(wěn)健，地方政府的投資能力大小主要來(lái)自于土地出讓收入的變動(dòng)。大致而言，扣除掉征地拆遷補(bǔ)償、國(guó)有企業(yè)職工再安置補(bǔ)償?shù)群�，土地出讓收入凈利率約為40%，可以作為地方政府可用于城市建設(shè)的資金來(lái)源。土地出讓收入與商品房銷售高度相關(guān)，2011年全國(guó)經(jīng)營(yíng)性土地出讓收入達(dá)到3.11萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。但2012年由于地產(chǎn)調(diào)控從嚴(yán)不放松，上半年全國(guó)土地出讓收入下滑27.5%，成為地方財(cái)政吃緊的根源。
我們的研究結(jié)果顯示，地方政府2010年末總負(fù)債約10.88萬(wàn)億元，占2010年末全國(guó)GDP的比例為24.5%，以資本金除以負(fù)債余額的利息支出度量的債務(wù)利息保障倍數(shù)為3.85，整體上而言債務(wù)情況處于較好狀況。
為何2011年以來(lái)，地方政府財(cái)政吃緊的新聞?lì)l頻出現(xiàn)？這主要是因?yàn)樵趪?yán)控平臺(tái)貸新增的情況下，地方政府竭力壓縮負(fù)債規(guī)模，做實(shí)資本金去杠桿。2011年在地方政府集中投資的7大領(lǐng)域，總投資規(guī)模為5.23萬(wàn)億元，同比只增長(zhǎng)4.6%，2011年新增地方政府債務(wù)2.1536萬(wàn)億元。
然而，2011年地方政府償還負(fù)債本金2.1533萬(wàn)億元，導(dǎo)致去年實(shí)際凈新增負(fù)債余額只有3萬(wàn)億元。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)最新的數(shù)據(jù)，截至2012年3月，地方政府貸款余額為7.9萬(wàn)億元，比去年9月再度下降1.2萬(wàn)億元，扣除掉今年新增的2000億元貸款轉(zhuǎn)平臺(tái)債，地方政府繼續(xù)通過(guò)某些方式償還了約1萬(wàn)億元的本金。這種做足資本充足率的行為，才是財(cái)政壓力吃緊、融資平臺(tái)壓力巨大的原因。因此，地方財(cái)力吃緊并非財(cái)政收入出現(xiàn)問(wèn)題，而是償還負(fù)債本金導(dǎo)致。地方政府更可能通過(guò)資產(chǎn)出售、銀行口徑的表內(nèi)轉(zhuǎn)表外，以及中央對(duì)地方的債務(wù)展期等方式實(shí)現(xiàn)償還本金。不論哪種方式，2011年以來(lái)的緊縮，實(shí)質(zhì)使得地方政府主動(dòng)降杠桿，雖然短期會(huì)使地方財(cái)政壓力驟增，但長(zhǎng)期卻是去除隱患，維持地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)能力的必經(jīng)之路。
隨著地方負(fù)債余額的逐步下降，當(dāng)前地方政府資產(chǎn)負(fù)債率獲得巨大修復(fù)。我們估算截至今年3月，地方政府負(fù)債率已經(jīng)降到GDP的20%左右。從債務(wù)安全性角度來(lái)看，這一比例已處于較為安全的區(qū)域，因此適度放開對(duì)地方政府的盈利性投資項(xiàng)目的信貸支持，將成為穩(wěn)增長(zhǎng)的手段之一。在能夠充分保障貸款安全的條件下，我們建議可以通過(guò)債務(wù)展期，適當(dāng)減輕地方政府償還本金壓力，同時(shí)對(duì)盈利性項(xiàng)目提供信貸，降低資本金比例的信貸支持，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，把投資引導(dǎo)到當(dāng)前緊缺的市政道路及規(guī)劃、排水管網(wǎng)、環(huán)境保護(hù)等公共投資領(lǐng)域，讓地方政府投資成為穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)的生力軍。