落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標(biāo)準(zhǔn)低的產(chǎn)能，不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。
落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠(yuǎn)大于其實(shí)現(xiàn)利益。因此，為保證我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
加快淘汰落后產(chǎn)能是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的重大舉措。2010年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，全面部署了新時期加快淘汰落后產(chǎn)能工作，明確了重點(diǎn)工作分工。在工業(yè)和信息化部牽頭組織、部際協(xié)調(diào)小組成員單位和地方政府共同努力下，我國淘汰落后產(chǎn)能工作已取得了階段性成果。
何為落后產(chǎn)能
落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標(biāo)準(zhǔn)低的產(chǎn)能，不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施＜促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定＞的決定》明確落后產(chǎn)能的判斷有五個基本原則，即危及生產(chǎn)和人身安全，不具備安全生產(chǎn)條件；嚴(yán)重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境；產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)重浪費(fèi)資源、能源；法律法規(guī)規(guī)定的其他情況。
從技術(shù)層面講，落后產(chǎn)能缺乏競爭力，本理應(yīng)在市場上沒有生存空間，但是從重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能的實(shí)際情況看，落后產(chǎn)能仍存在一定的市場，部分行業(yè)還存在較高的利潤。一是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地域差距大，還存在較大的低端產(chǎn)品需求。二是落后產(chǎn)能企業(yè)利用我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法不嚴(yán)的漏洞，逃避本應(yīng)承擔(dān)的資源、環(huán)境、安全責(zé)任，通過轉(zhuǎn)嫁社會成本來獲取低價競爭力，擠占先進(jìn)產(chǎn)能的市場空間。三是受就業(yè)、和單純追求GDP等因素影響，部分地方政府對落后產(chǎn)能把控不嚴(yán)，缺乏主動淘汰落后產(chǎn)能的動力，直接導(dǎo)致了落后產(chǎn)能的長期存在。不難看出，落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠(yuǎn)大于其實(shí)現(xiàn)利益。因此，為保證我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
我國淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)展和成效
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作體系基本建立。從工作推進(jìn)主體來看，工業(yè)和信息化部、國家能源局等相關(guān)中央部門、地方人民政府和企業(yè)，“三層次”主體聯(lián)動推進(jìn)工作。從工作機(jī)制來看，建立了組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查考核驗(yàn)收、激勵支持、限制約束“五機(jī)制”，相對完善的淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本形成。從政策配套來看，以差別電價、中央財政獎勵資金、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄等為代表的稅收、價格、財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經(jīng)形成，并逐步完善。從工作手段來看，約束和激勵并舉，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，禁止新增落后產(chǎn)能，加強(qiáng)財政資金引導(dǎo)、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術(shù)升級改造三個方面激勵落后產(chǎn)能退出。
�。ǘ┨蕴浜螽a(chǎn)能工作已取得積極成效。“十一五”期間，各地區(qū)、有關(guān)部門采取了一系列強(qiáng)有力的政策措施，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及必要的行政手段，大力推動淘汰落后產(chǎn)能工作，圓滿完成了
“十一五”確定的目標(biāo)�！吧洗髩盒 �、關(guān)停小火電機(jī)組7682．5萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬噸、煉鋼產(chǎn)能7200萬噸、水泥產(chǎn)能3．7億噸等，在關(guān)閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進(jìn)展。
（三）淘汰落后產(chǎn)能為工業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。一是促進(jìn)節(jié)能減排。淘汰高能耗、高排放的落后設(shè)備，防止新增“兩高一資”落后產(chǎn)能，有效地降低工業(yè)能耗和污染，積極推進(jìn)節(jié)能減排；二是促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。各地積極淘汰落后產(chǎn)能，“騰龍換鳥”，發(fā)展能耗、物耗少，環(huán)境污染小的先進(jìn)產(chǎn)能，加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
存在的主要問題
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制仍需完善�！暗龋p）量置換”和“上大壓小”政策無法有效實(shí)施和貫徹，不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關(guān)系。突出表現(xiàn)在地方淘汰落后產(chǎn)能后，新上的先進(jìn)項目的審批不能很好地落實(shí)，嚴(yán)重地降低了企業(yè)主動淘汰落后設(shè)備和生產(chǎn)線的積極性。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和工藝往往相對比較落后，基本上處于國家淘汰名單之列，淘汰企業(yè)的落后產(chǎn)能造成了地方財政困難，地方政府的抵觸情緒也較大。
�。ǘ┞浜螽a(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步完善。
經(jīng)過三年多的強(qiáng)力推進(jìn)，淘汰標(biāo)準(zhǔn)提高，工作難度加大。單一依據(jù)工藝裝備和規(guī)模大小的標(biāo)準(zhǔn)已難以準(zhǔn)確地區(qū)分先進(jìn)和落后產(chǎn)能，需進(jìn)一步完善，更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標(biāo)來界定，以滿足“十二五”期間進(jìn)一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。
�。ㄈ┢髽I(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工安置等后續(xù)保障措施仍需完善。在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過中央淘汰落后產(chǎn)能專項資金和地方財政配套資金安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進(jìn)一步深入開展，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型問題。
（四）淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)法律法規(guī)仍需進(jìn)一步健全�，F(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對分散，且沒有形成一個系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，難以對落后產(chǎn)能形成有效的強(qiáng)有力的法律約束，需進(jìn)一步修訂完善；現(xiàn)有執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，尤其是與環(huán)保、能耗、物耗相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善；環(huán)境和資源稅立法工作仍需開展。
�。ㄎ澹┉h(huán)境、質(zhì)量和安全等執(zhí)法力度仍需加大。在環(huán)境保護(hù)、工商、監(jiān)測等執(zhí)法上面，部分法律法規(guī)和政策規(guī)定的能耗、環(huán)境指標(biāo)和市場準(zhǔn)入限制無法有效地貫徹落實(shí)。
完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制的政策建議
當(dāng)前，我國落后產(chǎn)能問題比較突出的重要原因在于要素價格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映，落后產(chǎn)能所帶來的“高污染、高物耗、高能耗”的社會成本不能有效內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，市場機(jī)制在淘汰落后產(chǎn)能方面作用發(fā)揮不夠，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的完善和執(zhí)行力度亟待加強(qiáng)�？偨Y(jié)借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，下一步應(yīng)在輔以嚴(yán)格行政手段的基礎(chǔ)上，著力深化要素市場改革，特別是理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制，建立起適合我國國情的落后產(chǎn)能退出長效機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
（一）分步完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制�？紤]我國現(xiàn)有的法制建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)該分步建立和完善落后產(chǎn)能退出長效機(jī)制�！笆濉逼陂g應(yīng)重視環(huán)境和資源稅收的改革，逐步完善法律法規(guī)體系，將社會成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本中，消除落后產(chǎn)能生存的土壤。從資源、環(huán)境、能耗、物耗等角度全面建立并細(xì)化落后產(chǎn)能的界定標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步試點(diǎn)環(huán)境和資源稅收改革，完善稅收征收和監(jiān)管制度；逐步完善以資源、環(huán)境、能耗、物耗為主要標(biāo)準(zhǔn)的淘汰落后產(chǎn)能的法律法規(guī)體系；探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機(jī)制，落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換制度。未來十年應(yīng)注重營造市場環(huán)境，促進(jìn)市場自動淘汰落后產(chǎn)能。政府通過健全法律法規(guī)和監(jiān)管市場的方式，努力營造有利于市場競爭的環(huán)境；減少政府對市場的干預(yù)，讓市場通過競爭促進(jìn)企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能，使用先進(jìn)設(shè)備，適時引導(dǎo)進(jìn)一步提高企業(yè)競爭力。
（二）繼續(xù)堅持淘汰落后產(chǎn)能“三層次、五機(jī)制”的政策體系和工作推進(jìn)機(jī)制。從三年多的實(shí)踐來看，“三層次、五機(jī)制”聯(lián)動的工作體系能有效推動淘汰落后產(chǎn)能工作，并取得了較為明顯的成效。雖然目前我國在落后產(chǎn)能退出過程中更多的是依靠行政手段，但從國外的做法和經(jīng)驗(yàn)看，一定的行政手段不僅是必需的，也是在我國現(xiàn)階段法律體系不完善、市場機(jī)制不健全等條件下的客觀選擇，應(yīng)該得到肯定和堅持。
�。ㄈ┻M(jìn)一步健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。
完善的法律法規(guī)體系是淘汰落后產(chǎn)能的前提和重要依據(jù)。我國現(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對分散，體系不健全，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尤其是環(huán)保、能耗、物耗相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善，這直接制約了淘汰落后產(chǎn)能工作的開展。
�。ㄋ模┘哟蟓h(huán)境、質(zhì)量、安全、工商等執(zhí)法力度。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督是落后產(chǎn)能退出的重要保障。進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作需要加強(qiáng)相關(guān)職能部門的執(zhí)法力度，共同營造有利于落后產(chǎn)能退出的法律環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。
�。ㄎ澹┩晟撇顒e電價、探索資源性產(chǎn)品價格的形成機(jī)制。內(nèi)化企業(yè)外部成本是落后產(chǎn)能自發(fā)退出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分利用差別電價、資源性產(chǎn)品價格和稅收的杠桿作用，落實(shí)和完善資源及環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)制度，通過限制和激勵并舉，促使企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能。
（六）進(jìn)一步探索研究落后產(chǎn)能綜合標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)設(shè)備的工藝、規(guī)模等技術(shù)指標(biāo)是造成落后產(chǎn)能高污染、高能耗、高物耗的直接原因，下一步應(yīng)研究探索綜合考慮利用能耗、物耗、環(huán)境指標(biāo)與設(shè)備工藝技術(shù)指標(biāo)相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)來界定落后產(chǎn)能，突破單一“規(guī)�！睒�(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作中難以準(zhǔn)確地區(qū)分先進(jìn)和落后產(chǎn)能的局限。在強(qiáng)化資源、環(huán)境、能耗、物耗等標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制約束下，細(xì)化工藝、技術(shù)、規(guī)模等可具體操作實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，滿足“十二五”期間進(jìn)一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。（七）研究淘汰落后和新建項目的聯(lián)動機(jī)制，妥善處理淘汰與發(fā)展的關(guān)系。根據(jù)實(shí)際，積極探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能“等（減）量置換”機(jī)制，探索被淘汰的指標(biāo)交易制度，使新上項目必須具備相應(yīng)的被淘汰產(chǎn)能指標(biāo)，否則不予立項，所得資金用于補(bǔ)償淘汰落后產(chǎn)能的成本。實(shí)行技術(shù)改造項目、中小企業(yè)項目等國家重點(diǎn)項目與淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合，淘汰落后和轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合的政策，提高地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性。
（八）支持通過兼并重組淘汰落后產(chǎn)能。
鼓勵地方政府通過財政貼息、設(shè)立并購基金等方式，引導(dǎo)和支持金融機(jī)構(gòu)在完善制度、風(fēng)險可控的前提下開展并購貸款，支持優(yōu)勢企業(yè)通過兼并、收購、重組落后產(chǎn)能企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，妥善安置職工。
�。ň牛⿵�(qiáng)化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策和行政調(diào)控手段基礎(chǔ)上，注重調(diào)動發(fā)揮各方力量的積極性，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、中介機(jī)構(gòu)和社會公眾廣泛參與的監(jiān)督新格局，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和行業(yè)自律的作用，保障政策實(shí)施效果。