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2012-11-02 作者:潘洪其 來源:長江商報
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環(huán)境保護部近日公布了向全國人大常委會法工委提交的關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的意見和建議(簡稱《意見和建議》),認為該草案存在著科學(xué)處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系缺乏措施保障、環(huán)保監(jiān)管職能配置會對現(xiàn)行體制造成沖擊等四大問題,建議補充保障公眾環(huán)境權(quán)益、跨部門跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機制等10項環(huán)境管理制度和措施。 《環(huán)境保護法》自1989年實施以來,今年首次啟動大修。今年8月,全國人大常委會對環(huán)保法修正案草案(簡稱《草案》)一審后,公開《草案》并向社會征求意見。此前,環(huán)保部曾向全國人大環(huán)資委提交過一個環(huán)保法修正案建議稿,但《草案》對環(huán)保部建議稿的意見采納較少,F(xiàn)在,環(huán)保部作為履行環(huán)保職能的國務(wù)院主管部門,組織各級環(huán)保部門、企業(yè)代表、環(huán)保專家等各方討論,并向社會公布其對《草案》的意見和建議——其中不乏直接而尖銳的批評意見,表明環(huán)保部對《草案》是不滿意的。以政府主管部門身份如此表達,這在以往的修法中比較少見。 對照全國人大法工委公布的《草案》和環(huán)保部的《意見和建議》,不難發(fā)現(xiàn)兩者在不少地方存在著具體的分歧。比如,《草案》用較多內(nèi)容規(guī)定對企事業(yè)單位的調(diào)整約束,《意見和建議》認為,調(diào)整約束企事業(yè)單位是專項環(huán)保法律的職能,《環(huán)境保護法》應(yīng)當主要規(guī)范和約束政府行為;《草案》規(guī)定環(huán)保部門“會同有關(guān)部門”制定排放標準、建立監(jiān)測制度等,《意見和建議》認為,這些規(guī)定弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能,“環(huán)境標準”應(yīng)由環(huán)保部門單獨制定,等等。問題已經(jīng)提出來,分歧擺上了臺面,接下來,在環(huán)保法修改的過程中,必然會就這些分歧以及其他一些內(nèi)容,進行更深入的討論和更充分的博弈。 單就環(huán)保部公開向人大法工委修法提出意見建議而言,首先體現(xiàn)了人大立法與部門參與之間的一種“平衡”。人大是法定立法機關(guān),立法是人大的基本職能之一,然而長期以來,在一些地方和領(lǐng)域,立法過程常常為法律涉及的政府主管部門或職能部門所主導(dǎo),政府部門不但組織起草法律草案,而且對草案征求意見和審議通過也發(fā)揮實質(zhì)性影響。近年來,隨著人大立法的自主性逐漸強化,人大在組織起草法律草案、征求意見、審議通過草案等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)性都有所增強。在人大立法的主體框架下,政府相關(guān)部門也要參與立法并施加一定影響,但難以像以往那樣起到主導(dǎo)作用,難以實現(xiàn)“立法部門化、部門利益化、利益法律化”。 法律的作用之一,是調(diào)整不同主體、群體之間的利益關(guān)系,因此立法過程也是博弈的過程,從立法機關(guān)、政府部門、社會團體到企業(yè)組織、普通百姓,都應(yīng)當以適當?shù)姆绞胶颓绤⑴c到立法博弈中來。環(huán)保部組織起草的環(huán)保法修正案建議稿未被立法機關(guān)接受,從程序上講避免了“部門立法”之嫌,他們轉(zhuǎn)而向人大法工委提交關(guān)于環(huán)保法修改的《意見和建議》,并將《意見和建議》向社會公布,以“強勢”姿態(tài)參與立法博弈,這是一種自然而正當?shù)淖龇。只有?jīng)過充分的博弈,環(huán)保法修正案草案才能全面反映各方面的意見和訴求,最終使修改后的環(huán)保法成為一部平衡、中道的良法。 《環(huán)境保護法》是國家的環(huán);痉,不是環(huán)!安块T法”,當然不能走“部門立法”的老路,但環(huán)保部門有權(quán)參與環(huán)保法的修改過程,其聲音和訴求理當?shù)玫阶銐虻闹匾。或許多少年之后,人們回憶起環(huán)保法修改中“平衡與博弈”的故事,會把此次修法視為法制史上立法博弈的經(jīng)典案例。那將是一個令人欣慰的結(jié)果。
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