預(yù)熱了一年多后，“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略即將在2013年走向推進(jìn)實(shí)施的前臺(tái)。但是，新型城鎮(zhèn)化需要破解的一系列難題到目前為止似乎還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，如戶(hù)籍制度改革、土地制度改革、中央地方關(guān)系以及就業(yè)等問(wèn)題。在“任期制+國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）考核”的體制沒(méi)有改變，特別是新型城鎮(zhèn)化重在地方落實(shí)，而越到底層中央和地方信息不對(duì)稱(chēng)越嚴(yán)重的情況下，如果這些問(wèn)題解決不好，很難避免“穿新鞋走老路”，即變相的“圈地”和農(nóng)民“被上樓”。
本質(zhì)上，上述諸多問(wèn)題是改革問(wèn)題而非增長(zhǎng)問(wèn)題，且牽一發(fā)而動(dòng)全身，規(guī)劃實(shí)施的效率亟待梳理。盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的制約關(guān)系、利益關(guān)系，孰輕孰重，從哪入手？
戶(hù)籍制度改革本質(zhì)上是市民化后的公共服務(wù)供給問(wèn)題，癥結(jié)在于地方主政者重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕公共服務(wù)供給，特別是對(duì)非戶(hù)籍低收入人群的公共服務(wù)供給，因?yàn)檫@部分人群短期內(nèi)對(duì)地方稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)小。
解決地方政府戶(hù)籍改革裹足不前有兩條途徑，一是中央政府買(mǎi)單公共服務(wù)供給成本，二是集體土地入市改革，即“攜產(chǎn)進(jìn)城”。前者涉及中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系調(diào)整的問(wèn)題，后者涉及土地財(cái)政的問(wèn)題。事實(shí)上，二者又是一個(gè)硬幣的兩面：在現(xiàn)有的中央地方財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府之所以在“吃飯財(cái)政”外開(kāi)辟土地財(cái)政，源于對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收規(guī)模的追求。如果不改變中央對(duì)地方的速度型政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，由于越到底層信息越不對(duì)稱(chēng)，中央政府買(mǎi)單公共服務(wù)供給很可能打水漂。相比之下，集體土地如果能平等地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民工就能享受到市場(chǎng)化帶來(lái)的溢價(jià)收益，這樣或許可以解決公共服務(wù)供應(yīng)的成本難題。而且，土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場(chǎng)化是農(nóng)民是否有意愿參與城鎮(zhèn)化（即選擇市民化還是留在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)）的標(biāo)志，也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志，因?yàn)檗r(nóng)民知道何種選擇對(duì)自己有利，知道究竟應(yīng)該攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)城還是留在農(nóng)村。
但是，農(nóng)民是否愿意進(jìn)城和成為城市居民，還有一個(gè)就業(yè)的問(wèn)題。如果沒(méi)有可預(yù)期的、穩(wěn)定的收入，特別是超過(guò)務(wù)農(nóng)的邊際收入，農(nóng)民一定不愿意成為城市居民，即使是集體土地市場(chǎng)化了。試想，改革開(kāi)放初期，農(nóng)民之所以前赴后繼地奔赴城市，而城市的工資收入、福利待遇和社會(huì)保障均不比現(xiàn)在好的情況下甘當(dāng)“半城市人”，就是因?yàn)闊o(wú)論是告老還鄉(xiāng)，還是中途退出城市，均有鄉(xiāng)村那片土地讓他們有最后可靠的就業(yè)保障。上世紀(jì)90年代國(guó)有企業(yè)改革時(shí)期，下崗工人盡管有城市戶(hù)籍和社會(huì)保障，但由于就業(yè)問(wèn)題突出，其實(shí)際生活水平可能比農(nóng)民工還要差。
人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走，這是一條自然而然或稱(chēng)內(nèi)生型的城市化發(fā)展道路。不管是發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化路徑（如工業(yè)革命時(shí)期的英國(guó)），還是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城市化路徑，均沒(méi)有主動(dòng)去創(chuàng)設(shè)城市化的模式，基本上遵循的是人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走的自然路徑。我國(guó)城市化率從改革開(kāi)放前的20%多上升到目前的51%，沒(méi)有誰(shuí)規(guī)定農(nóng)民要怎么進(jìn)城，基本上都是向沿海和大城市（特別是省會(huì)城市）自然流動(dòng)。即使是國(guó)家或地方一直執(zhí)行限制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略，并對(duì)外來(lái)人口實(shí)施諸如戶(hù)籍、購(gòu)房、子女入學(xué)等限制政策，但依然阻擋不了農(nóng)民進(jìn)城的熱情，原因就在于城市勞動(dòng)生產(chǎn)率要高于農(nóng)村，而且農(nóng)村有土地最后的就業(yè)保障。當(dāng)然，新一代農(nóng)民工并不寄望于土地，但這只是倒逼城鎮(zhèn)化的動(dòng)力之一，并不否定就業(yè)的作用。
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就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走需放松限制 |
做到人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走，需要的僅僅是放松要素的流動(dòng)限制，包括土地和人的流動(dòng)。事實(shí)上，我國(guó)外來(lái)人口集中的大城市已經(jīng)天然地提供了農(nóng)民工的就業(yè)途徑。在我國(guó)一線城市和以省會(huì)或區(qū)域中心城市為主的大城市，資源集聚能力最強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型也最快。而且，在等級(jí)化的行政管理體制下，這些城市未來(lái)集聚能力還將提升，產(chǎn)業(yè)升級(jí)并向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也將繼續(xù)。在這樣的城市，不僅高技能者和低技能者是互補(bǔ)的，而且高技能者占比越高的城市，其對(duì)低技能者就業(yè)需求的帶動(dòng)越強(qiáng)，原因在于分工細(xì)化和勞動(dòng)的收入效應(yīng)。對(duì)于一個(gè)高技能者來(lái)說(shuō)，單位時(shí)間工作或閑暇的效應(yīng)（產(chǎn)出）遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在家打掃衛(wèi)生的效應(yīng)（產(chǎn)出）。美國(guó)的研究發(fā)現(xiàn)，每一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)可以帶動(dòng)5個(gè)其他行業(yè)的就業(yè)崗位，其中，2個(gè)是相對(duì)高端的服務(wù)業(yè)（比如醫(yī)生和律師），而另3個(gè)則集中在消費(fèi)型的服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐館服務(wù)員）。制造業(yè)對(duì)于就業(yè)的帶動(dòng)力相對(duì)較弱，1個(gè)制造業(yè)就業(yè)崗位的增加仍帶動(dòng)1.6個(gè)本地服務(wù)業(yè)的就業(yè)。而且，高技能者和低技能者互補(bǔ)和分工的細(xì)化，有利于知識(shí)的傳播和低技能者提高技能和下一代的教育投入以及整體國(guó)民素質(zhì)的提升。
我國(guó)各大城市限制外來(lái)人口的政策，不僅嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及由城鎮(zhèn)化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力向消費(fèi)轉(zhuǎn)換，而且減少了體力型服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力供給，其結(jié)果就是此類(lèi)服務(wù)價(jià)格上漲。目前，在大城市不僅保姆、清潔工、房屋修理工的工資在不斷上漲，而且連日常需要的修鞋、裁縫等工人都很難找到，很難說(shuō)城市通脹連年上漲與此無(wú)關(guān)。
如果要素流動(dòng)取消了，農(nóng)民基于自利、偏好和自身稟賦，可以選擇攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)入城市工作，也可以選擇留在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。前者基本解決了住房和子女教育的問(wèn)題，后者則解決了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的問(wèn)題，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也水到渠成。城市化發(fā)展自然衍生出進(jìn)一步城市化的路徑，關(guān)鍵是我們能否順應(yīng)這種路徑。