十八屆三中全會(huì)提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同地同權(quán);賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)，以及通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性溢價(jià)收入，將把數(shù)億農(nóng)民從此前一直被禁錮在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的土地上、小農(nóng)生產(chǎn)的作業(yè)方式、與資產(chǎn)收入隔絕的狀態(tài)下，拉入到工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代文明大潮中;也意味著數(shù)億農(nóng)民將分享改革開(kāi)放和資產(chǎn)溢價(jià)的紅利。如此，本世紀(jì)以來(lái)因資產(chǎn)價(jià)格上漲而拉大的收入差距有望縮小、城鎮(zhèn)化有望被自然地引到以人為本的軌道上、城市房地產(chǎn)泡沫有望實(shí)現(xiàn)軟著陸、內(nèi)需增長(zhǎng)的動(dòng)力有望全面啟動(dòng)。
集體土地市場(chǎng)化的改革能否達(dá)到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的這種效應(yīng)，前提是確權(quán)工作要前置和“做實(shí)”，這項(xiàng)工作的難度超乎想象。正如科斯所言，“清楚界定的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的前提”。事實(shí)上，在城市化快速推進(jìn)的東部地區(qū)和中西部大城市，農(nóng)村集體土地突破法律和政府規(guī)章層面的流轉(zhuǎn)早已風(fēng)起云涌，而根據(jù)用途比較的優(yōu)勢(shì)，微觀主體將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途的自發(fā)行動(dòng)，也早已突破邊緣革命并向更高級(jí)行政區(qū)域展開(kāi)。也就是說(shuō)，存在市場(chǎng)化溢價(jià)收益的農(nóng)村土地資源也早已被卷入到我國(guó)工業(yè)化、城市化和房地產(chǎn)市場(chǎng)化的大潮中，流轉(zhuǎn)和非流轉(zhuǎn)的溢價(jià)差已經(jīng)擺在每個(gè)人的面前，這是誰(shuí)都阻擋不了的趨勢(shì)，小產(chǎn)權(quán)房越禁越多，也并沒(méi)有被強(qiáng)拆多少就是最好的注解。確權(quán)既是順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)，也是助推市場(chǎng)發(fā)展。
如果權(quán)利明確了，是否交易、交易為何種用途、如何定價(jià)等，農(nóng)民自然而然會(huì)遵循市場(chǎng)規(guī)則來(lái)行事，土地資源也就會(huì)得到最佳配置，農(nóng)村土地低效利用、浪費(fèi)嚴(yán)重和城市用地緊張的不平衡，耕地保護(hù)和建設(shè)用地之間的沖突等問(wèn)題也就解決了。另外，明確權(quán)屬是構(gòu)建村民自治的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體組織內(nèi)村民自治意識(shí)薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生產(chǎn)的要素——土地，其分配上的實(shí)際控制權(quán)在村干部或村主任，農(nóng)民沒(méi)有完全實(shí)際產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在意識(shí)，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心、無(wú)民主的物質(zhì)基礎(chǔ)和激勵(lì)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)就缺乏主體。
相比十七屆三中全會(huì)提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，本次《決定》中“逐步”兩個(gè)字消失了，意味著“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化”步伐要加快。但是，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的提法，盡管相比之前多次“土改”(沒(méi)有觸碰這一問(wèn)題)而言，進(jìn)步意義極大，但表述用的是“探索”、“慎重推進(jìn)”等顧慮重重的措辭，這意味著集體土地市場(chǎng)化的突破口，將放在“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”上。
從用途上劃分，農(nóng)村集體土地分為耕地、非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(主要是宅基地)和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這部分用地最大的特征就是使用權(quán)上的集體所有(按人頭數(shù)確定股份)。事實(shí)上，與耕地一樣，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)屬是非常糊涂的，這類土地權(quán)屬已經(jīng)被“虛置”。村集體自治，特別是事關(guān)重大的村集體土地作經(jīng)營(yíng)性利用方面，一直是在村干部的帶領(lǐng)下進(jìn)行的，村支書(shū)或村主任以村集體的名義把持了本應(yīng)為“村民自治的組織”，帶頭致富經(jīng)常走歪，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)際控制權(quán)多數(shù)落入村干部手中。因此，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化，極有可能會(huì)造成“內(nèi)部人控制”的結(jié)局，即實(shí)際掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)的村干部變相把持了本應(yīng)屬于所有村民的資產(chǎn)，并可以通過(guò)利益輸送等隱蔽方式甚至明目張膽的方式化公為私，這可能將是農(nóng)村新的不穩(wěn)定的根源。
相比之下，宅基地作為流轉(zhuǎn)的突破口更可行。一方面，宅基地多數(shù)為農(nóng)民家庭世世代代居住和繁衍的地方，相比經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(使用權(quán)為村民共有)，其產(chǎn)權(quán)邊界較為清晰、村民的產(chǎn)權(quán)觀念也較為強(qiáng)烈;另一方面，宅基地測(cè)量、登記資料殘缺和丟失的情況很少，而且“世代居住”是對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬最好的注解，上市流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議也較少;另外，從規(guī)模上講，農(nóng)村宅基地有2億多畝，空閑達(dá)總量的10%-15%、人均宅基地229平方米，而經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地只有5000萬(wàn)畝，且不是每一個(gè)村都有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即村民間擁有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的份額差別很大，而人均宅基地則差別不大，對(duì)于基本同步實(shí)現(xiàn)村集體內(nèi)每一個(gè)村民的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)利益來(lái)說(shuō)，宅基地流轉(zhuǎn)更好一些。
目前，對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)的顧慮有三個(gè)：法律障礙(聯(lián)想到小產(chǎn)權(quán)房的上市)、對(duì)農(nóng)民安身立命的威脅(社會(huì)穩(wěn)定和政府責(zé)任)、對(duì)房地產(chǎn)的沖擊(土地財(cái)政的沖擊)。事實(shí)上，在用途管制的框架內(nèi)，完全可以通過(guò)建設(shè)用地“增減掛鉤”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等模式來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的合法流轉(zhuǎn)。例如，今年10月國(guó)土部批準(zhǔn)將“增減掛鉤”試點(diǎn)擴(kuò)展到29個(gè)省，意味著已經(jīng)推廣到全國(guó)，而此次《決定》中城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)地位的提出，更是對(duì)這一模式的正名。不突破法律障礙下，這一模式可以說(shuō)是農(nóng)村居民分享城市化、土地資產(chǎn)收入的唯一途徑;宅基地市場(chǎng)化并不會(huì)對(duì)農(nóng)民的安身立命形成威脅。試想，住房市場(chǎng)化改革15年來(lái)，并沒(méi)有出現(xiàn)城市居民流離失所的現(xiàn)象，反而是城市居民居住水平的提高和財(cái)產(chǎn)收入的增加。一樣的道理，農(nóng)民成為市場(chǎng)化資產(chǎn)的擁有者，即融入城市化和市場(chǎng)化的大潮中，自然會(huì)按照有利于自身的市場(chǎng)規(guī)則來(lái)行事。如果將確權(quán)工作前置和“做實(shí)”，違背農(nóng)民意志的流轉(zhuǎn)被杜絕，流離失所就能避免。反倒是，土地長(zhǎng)期“二元”管制給政府背上了巨大的補(bǔ)貼成本、拆遷“維穩(wěn)成本”，這一制度維持越長(zhǎng)，轉(zhuǎn)軌成本也就越大;宅基地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，有利于加速“人的城鎮(zhèn)化”，促進(jìn)地價(jià)房?jī)r(jià)泡沫的軟著陸，不致爆發(fā)土地財(cái)政短期威脅;另一方面，宅基地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，城市建設(shè)用地增加，土地收益總額也增加，對(duì)地方政府的長(zhǎng)期收益也是有利的，這一點(diǎn)從房地產(chǎn)全面市場(chǎng)化15年來(lái)的稅收貢獻(xiàn)可見(jiàn)一斑。