農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是中國當(dāng)前特殊的國情和特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)物。一方面,不少地區(qū)的人地矛盾空前緊張,“農(nóng)地細(xì)碎分割,經(jīng)營規(guī)模太小,造成生產(chǎn)效率之低落”;另一方面,不少地區(qū)卻出現(xiàn)了耕地的大量拋荒棄耕,農(nóng)民對土地投入的積極性明顯下降。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益,不但是市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村延伸的必然要求,還是進(jìn)一步充實土地承包經(jīng)營權(quán)的必然選擇。而且,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為新鮮事物,很有必要借鑒國內(nèi)外一些做法,并從制度上給予支持和保障。
如,美國的農(nóng)地實行農(nóng)場主私有制。土地轉(zhuǎn)讓的主要方式是租佃,擁有土地而不經(jīng)營的人自找使用者出租,或通過中介出租,采用固定地租和分成地租,價格由交易雙方協(xié)議確定。土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等各方面都具備不受干擾和侵犯的權(quán)利。日本《農(nóng)地法》突破了土地占有和使用方面的限額,以土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)為中心內(nèi)容,鼓勵土地的租借和流轉(zhuǎn)。我國的臺灣地區(qū)自1990年開始辦理“輔導(dǎo)農(nóng)漁民轉(zhuǎn)業(yè)第二專長訓(xùn)練計劃”,通過各公共職訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)學(xué)校舉辦各種訓(xùn)練班,幫助轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民掌握一技之長。
土地流轉(zhuǎn),一是推動了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營,提高了土地利用率和產(chǎn)出率;二是帶動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益;三是有利于農(nóng)科技術(shù)推廣;四是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的形成和發(fā)展;五是促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,增加了農(nóng)民收入。
當(dāng)然,我們在看到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的良好社會經(jīng)濟(jì)效益的同時,更應(yīng)該關(guān)注它存在的問題,因為只有找出問題、分析問題并對癥下藥解決問題,這種良好的社會經(jīng)濟(jì)效益才能得到更好的發(fā)揮。
如,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部,非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制!锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中第55條第2款規(guī)定:“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包,應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意!笨梢姡恋亓鬓D(zhuǎn)受讓主體身份的限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性,從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓,對土地資源的合理配置制造了障礙。
正如楊禹所言,“讓更多的資源由市場來配置,而不是由權(quán)力來配置!鞭D(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和租賃,是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:(一)平等協(xié)商、自愿、有償,任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(三)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;(五)在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)成“鐵律”。改革的最大難題是農(nóng)民流動過程中怎么明確自己的財產(chǎn)權(quán)利。如果農(nóng)民選擇流動,他在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利可以跟他在城里可能獲得的財產(chǎn)權(quán)利做平等置換,“這才是一個更大范圍內(nèi)的改革路徑”。《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)貫穿于整個流轉(zhuǎn)的過程中,是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的出發(fā)點和基本依據(jù),一旦違反了這些原則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時,強(qiáng)化農(nóng)村社會保障服務(wù)。對農(nóng)民來說,土地就是一切生活的保障,失去土地就意味著失去安身立命的基礎(chǔ),因此在土地流轉(zhuǎn)中,很有必要探索建立“風(fēng)險準(zhǔn)備金制度”,以避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險。