近日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，由國家開發(fā)銀行成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。保障房與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資均與土地有關(guān)，從廣義上來說都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會(huì)曾提出，未來成立基礎(chǔ)設(shè)施和住房政策性銀行，國開行此次奉命設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，發(fā)行專項(xiàng)住宅金融專項(xiàng)債券這一舉措，顯示國家政策性土地金融機(jī)構(gòu)的籌設(shè)正式拉開帷幕。
目前國開行所從事業(yè)務(wù)中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務(wù)范圍。例如，2010~2013年，該行發(fā)放“棚改”專項(xiàng)貸款均超千億元。至2013年底，該行累計(jì)發(fā)放保障性安居工程貸款達(dá)5800億元。但
“十二五”期間3600萬套保障房與1000萬戶棚戶區(qū)改造計(jì)劃，所需資金高達(dá)2.5萬億元;另外，與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款周期長，資金需求更大，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管國開行自2008年底起也進(jìn)行了商業(yè)銀行的改造之旅，但事實(shí)上它還在某些方面承擔(dān)政策性銀行的任務(wù)。巨額資金從何而來?顯然，此次，國開行特設(shè)機(jī)構(gòu)任重道遠(yuǎn)。然而，此次國開行受命在行內(nèi)特設(shè)專門機(jī)構(gòu)從事政策性土地金融業(yè)務(wù)，不是簡單的回歸本業(yè)，而是國家層面在體制內(nèi)進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)重組的一次嘗試，其意義重大。
目前來看，無論“國開行”擬設(shè)機(jī)構(gòu)采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內(nèi)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務(wù)，這實(shí)際是一種兼營模式。其優(yōu)點(diǎn)有二：一是不必另起爐灶，運(yùn)營成本比專營機(jī)構(gòu)低;二是可以充分利用國開行的綜合實(shí)力與多年來在中長期融資業(yè)務(wù)等方面的優(yōu)勢，便于業(yè)務(wù)的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。
上世紀(jì)80年代，安徽蚌埠、山東煙臺(tái)曾嘗試建立互助性質(zhì)的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無疑專營比兼營高，但另設(shè)政策性銀行來從事包括住宅金融在內(nèi)的土地金融業(yè)務(wù)似乎成本較高。事實(shí)上關(guān)于土地金融機(jī)構(gòu)籌設(shè)，不只是當(dāng)今的抉擇，近代中國曾進(jìn)行過激烈的論爭與探索。從20世紀(jì)初，從晚清到國民政府時(shí)期，一直試圖建立一個(gè)長期信用銀行，從事不動(dòng)產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，為土地改革與國家工業(yè)化服務(wù)。其間，不動(dòng)產(chǎn)銀行或國家土地銀行的設(shè)立都曾擺到執(zhí)政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國農(nóng)民銀行奉國民政府之命在行內(nèi)設(shè)立土地金融處，專營與兼營之爭才告一段落。那么這種兼營模式的效果如何呢?按照國民政府有關(guān)規(guī)定，土地金融處獨(dú)立核算，其初始資金為1000萬元，后增加至2000萬元。盡管該處獲準(zhǔn)通過發(fā)行土地債券來為土地金融業(yè)務(wù)融資，1941~1948年間，中國農(nóng)民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發(fā)行稻、麥實(shí)物債券各1000萬石。由于土地債券這一至關(guān)重要的土地金融工具與資本市場脫節(jié)，不能及時(shí)為土地金融業(yè)務(wù)提供資金保障，土地金融處只得靠中國農(nóng)民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實(shí)施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰(zhàn)亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外，還與發(fā)行者的缺位與資本市場的沉淪及法規(guī)的不完善等有關(guān)。中國農(nóng)民銀行土地金融處雖是政府授權(quán)的土地金融操作平臺(tái)，但實(shí)際上它既不是土地所有者，亦無多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農(nóng)民銀行的一個(gè)業(yè)務(wù)部門，并未擺脫商業(yè)銀行的性質(zhì)，從而與政策性土地金融的目標(biāo)產(chǎn)生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。
總結(jié)歷史能使我們少走彎路。今天，國開行要設(shè)立的機(jī)構(gòu)與抗戰(zhàn)期間誕生的中國農(nóng)民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過前者以城市土地金融為主，而后者偏重農(nóng)村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內(nèi)外環(huán)境，且所承擔(dān)的責(zé)任也不同，然而，土地金融業(yè)務(wù)所普遍共有的東西不會(huì)隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應(yīng)當(dāng)以史為鑒，高起點(diǎn)、高效率，創(chuàng)新土地金融工具，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎(chǔ)設(shè)施銀行”等政策性土地金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，使之更好地服務(wù)于國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略。
首先，國家應(yīng)明確國開行特設(shè)部門的角色與定位。目前，國開行正面臨向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的種種困惑，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型之路并不平坦。雙重身份將令國開行這個(gè)特設(shè)部門法律地位不明，尤其是當(dāng)發(fā)債主體由國開行本行變?yōu)槠涮卦O(shè)的一個(gè)部門時(shí)，相關(guān)的法律空間更加模糊。因而國家可將該機(jī)構(gòu)作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺(tái)來設(shè)計(jì)與規(guī)劃，并制定相應(yīng)的組織規(guī)程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺(tái)與相關(guān)方面的關(guān)系，其一，厘清特設(shè)機(jī)構(gòu)與本行的關(guān)系�？捎芍醒胝苯幼①Y營運(yùn)資本，財(cái)務(wù)與人事獨(dú)立。其二，理順與地方政府的關(guān)系。
其次，建議設(shè)立跨部門的咨詢機(jī)構(gòu)。由于特設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)涉及面廣，為提高效率，可建立國土、住建、財(cái)政、銀監(jiān)與證監(jiān)及業(yè)內(nèi)專家學(xué)者組成的政策性土地金融委員會(huì)，就特設(shè)部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與建議。
另外，應(yīng)研究特設(shè)機(jī)構(gòu)如何對接資本市場，促進(jìn)住宅專項(xiàng)債券等土地金融工具二級(jí)市場的發(fā)展。專項(xiàng)債券等土地金融工具一級(jí)市場的培育固然重要，但如果沒有一個(gè)活躍的二級(jí)市場做支撐，特設(shè)機(jī)構(gòu)的功能將大大受限。
總之，商業(yè)銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾;而銀行承擔(dān)政策性土地金融業(yè)務(wù)本身仍有待完善，未來國開行兼營模式最終應(yīng)向?qū)I模式過渡。
真正能夠推動(dòng) 持續(xù)增長的 是“改革紅利”
改革已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代的主旋律，但目前中國經(jīng)濟(jì)又遇到了一些困難，部分地方官員面臨“保增長”的壓力，這勢必會(huì)影響推動(dòng)全面深化改革的積極性。在這種背景下，一些地方政府更看重“政策紅利”。
今年以來，有近30個(gè)省市申請建立自貿(mào)區(qū)，與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)見效慢、挑戰(zhàn)多的全面改革相比，類似的政策優(yōu)惠被認(rèn)為能給地方帶來更快的發(fā)展。這是一種定勢思維的延續(xù)，在過去的幾十年間，中國各地也興起了大規(guī)模的“開發(fā)區(qū)”熱，那些國家級(jí)開發(fā)區(qū)享有了特別的優(yōu)惠政策而獲益匪淺。
但是，過去的“開發(fā)區(qū)”主要是通過土地、稅收優(yōu)惠以及出口便利，為制造業(yè)提供更低的生產(chǎn)成本與更好的貿(mào)易環(huán)境。現(xiàn)在，中國制造業(yè)外部遭遇需求萎縮，內(nèi)部存在產(chǎn)能過剩，包括人工以及原材料等在內(nèi)的非政策性影響的成本在上升，開發(fā)區(qū)的“政策紅利”已經(jīng)逐步減弱。
目前的“自貿(mào)區(qū)”概念主要針對服務(wù)業(yè)，在相對狹小的空間內(nèi)開放服務(wù)業(yè)并不會(huì)帶來太大的政策紅利，更不能立竿見影地拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，主要是進(jìn)行試驗(yàn)，起到積累經(jīng)驗(yàn)的目的。可以預(yù)期，如果遍地“自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)”，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域很容易產(chǎn)生大量投機(jī)套利現(xiàn)象，尤其是很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)根本不具備發(fā)展更自由的服務(wù)業(yè)的條件。
此外，資本市場也跟著在投機(jī)，比如自貿(mào)區(qū)概念曾經(jīng)被稱為“炒地圖”，只要該地申請自貿(mào)區(qū)，股價(jià)就跟著漲�，F(xiàn)在，隨著中央提出推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展，要求將北京市中心一些功能搬遷出去，但完整的規(guī)劃還沒有制定，就出現(xiàn)了“北京副中心”的說法，保定、承德、張家口、廊坊、武清等地都想承接北京非核心功能。
近日，市場一度傳言保定市將作為北京政治副中心后，當(dāng)?shù)胤績r(jià)立即大幅上漲，來自北京、溫州等地的炒房客已經(jīng)大批涌進(jìn)。轉(zhuǎn)移北京一些功能的計(jì)劃已經(jīng)在周邊引起競爭和炒作，這些地方房價(jià)聞風(fēng)而動(dòng)。與此同時(shí)，北京市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也到通州調(diào)研，強(qiáng)調(diào)通州是城市副中心，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置。
就像產(chǎn)業(yè)界幻想“互聯(lián)網(wǎng)”振興中國經(jīng)濟(jì)一樣，各地政府寄望于中央的“政策紅利”拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。這些現(xiàn)象表明，在推動(dòng)全面深化改革的過程中，一些地方政府或部門仍然將發(fā)展寄托于一些外部刺激，而非內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。這就像過去幾十年一樣的邏輯：通過土地政策、稅收優(yōu)惠招商引資或者政府投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而不是通過改革釋放更多市場自由，提高市場效率。
事實(shí)上，過去曾有很多中國城市規(guī)劃自身為“區(qū)域中心城市”、“國際大都市”等，但規(guī)劃本身只是想通過制定政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而不是市場自發(fā)形成。因此，大部分都沒有實(shí)現(xiàn)。而一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)空蕩蕩的，廠房過剩，土地浪費(fèi)。這表明，通過規(guī)劃或者政策紅利驅(qū)動(dòng)只能是短暫的，但代價(jià)可能是巨大而長遠(yuǎn)。
在經(jīng)濟(jì)增長遇到一些壓力的背景下，地方政府希望獲得更多政策紅利促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的愿望可以理解，但是，真正能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)長期增長的，是進(jìn)行更廣泛而深入的市場化改革，這樣才會(huì)享有改革帶來的紅利。如果繼續(xù)“政策紅利”思維，可能會(huì)削弱地方政府改革動(dòng)力，浪費(fèi)改革時(shí)機(jī)。