●今后，要將20世紀90年代提出的從戰(zhàn)略上調整國有經(jīng)濟的布局和結構，轉變?yōu)閺膽?zhàn)略上調整國有資本的布局和結構，加快推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，投向《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的五個重點，要逐步做到國有資本向五個重點集中，比如爭取到2020年，80%的國有資本集中到五個重點，盡快從一般競爭性行業(yè)退出。
●國有企業(yè)屬于全民所有，企業(yè)的財務預算等重大信息理應向全民公開，接受人民群眾的監(jiān)督檢查。對于投資經(jīng)營決策的失誤，應區(qū)別情況進行責任追究，不能拍拍屁股一走了事。
●國資委從管企業(yè)向主要管資本轉變，意味著國有資產監(jiān)管體制進入一個新的階段，說明國資委要致力于國有資本的優(yōu)化配置，積極推動混合所有制改革。國資委還應著重鼓勵國有或國有控股企業(yè)在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展、推動科學管理、履行社會責任等方面起帶頭和示范作用。
中國社會科學院經(jīng)濟學部委員張卓元日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，改革開放后不久，直到20世紀末，國有企業(yè)改革一直是中國經(jīng)濟改革的中心環(huán)節(jié)。國有企業(yè)改革也是中國難度最大、爭議最多的改革。1993年國企改革確定以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向后，進展才比較順利，到現(xiàn)在已取得某些實質性進展。與此同時，也要看到，國企改革離改革目標還有相當距離，仍需攻堅克難。
戰(zhàn)略調整國有資本布局和結構
張卓元表示，推動國有資本投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，這是十八大報告提出的重要任務�，F(xiàn)在看來，國有企業(yè)數(shù)量還是太多，國有經(jīng)濟布局也不合理，大量分布在下游競爭性領域，不利于發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用和控制力。特別是國有企業(yè)涉足房地產行業(yè)的太多，且地王頻頻出自國有企業(yè)，哄抬房價，老百姓意見很大。而這同國有資本職能定位不夠清晰有關。在對不同的國有企業(yè)要求中，常常提出保值增值、提供公共產品、服務特定目標等很難互相兼顧的職責，其中對保值增值目標較為突出，這就不利于更好地發(fā)揮國有資本在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標和社會利益最大化中的特殊作用。
國有資本的真實運營效率和回報率低。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心有關專家研究計算，2001年至2010年間，全國國有企業(yè)凈資產收益率平均為5.4%，僅比3.3%的五年期銀行存款平均利率高2.1個百分點。2010年底，124455戶國有企業(yè)中虧損企業(yè)占比約35%。有研究表明，如果扣除了政府補貼和由于行政性壟斷所獲取的超額利潤，2001年至2009年間，國有及國有控股企業(yè)平均真實凈資產收益率為負1.47%。
國有中央工商企業(yè)調整改組的進展也不夠理想。國務院國資委負責人曾對外宣布，到2010年，國務院國資委履行出資人職責的企業(yè)從2003年國資委成立時的196戶調整和重組至80戶至100戶。但是，直至2012年年底，國有中央工商企業(yè)仍有116戶，戶數(shù)還是太多。
2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。還指出，國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化。這些，都為國有資本如何配置指明了方向。
張卓元認為，根據(jù)《決定》的精神，今后，要將20世紀90年代提出的從戰(zhàn)略上調整國有經(jīng)濟的布局和結構，轉變?yōu)閺膽?zhàn)略上調整國有資本的布局和結構，加快推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，投向《決定》提出的五個重點，要逐步做到國有資本向五個重點集中，比如爭取到2020年，80%的國有資本集中到五個重點，盡快從一般競爭性行業(yè)退出。到那時，國有企業(yè)熱衷于房地產業(yè)逐利的狀況，將會有較大轉變。還要考慮，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，要有越來越多的國有企業(yè)成為公益型企業(yè)或向公益型企業(yè)轉變，比如提供重要公共產品和服務的企業(yè)，包括公共汽車公司、大城市地鐵公司、公立醫(yī)院和養(yǎng)老院、公立基礎研究院所等，以便使國有企業(yè)更好地為全國人民實現(xiàn)共同富裕服務。這類公益型企業(yè)不以國有資產保值增值為考核指標，而要設計另外一套以提供大眾福利多少作為重要考核指標。
推動國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度
張卓元說，從20世紀90年代中期開始，我國對國有企業(yè)推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，進行公司制股份制改革，并探索建立和完善各類公司的法人治理結構。這一改革已取得重大進展。經(jīng)過一系列改革，國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，并已成為推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。今后，必須適應市場化國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。
要加快推動國有企業(yè)的公司制股份制改革，主要是繼續(xù)推動作為國有經(jīng)濟支柱的中央企業(yè)的公司制股份制改革和混合所有制改革。目前50多家特大型中央企業(yè)，大多數(shù)還實行總經(jīng)理負責制，尚未向公司制轉變，有些實行了公司制的也沒有引入戰(zhàn)略投資者，仍然是國有獨資。國務院國資委成立已超過10年，但在推動大型企業(yè)公司制股份制改革方面似乎做得不夠有力。李克強總理在2014年《政府工作報告》中提出，制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領域，向非國有資本推出一批投資項目。到4月份，繼中石化、中石油、中鐵后，國家電網(wǎng)公司也向民間資本開門，基本確定在直流特高壓、電動車充換電設施和抽水蓄能電站三個領域推行混合所有制改革。最近國資委負責人多次提出，要推動具備條件的國有大型企業(yè)實現(xiàn)整體上市，不具備整體上市條件的國有大型企業(yè)加快股權多元化改革，對有必要保持國有獨資的國有大型企業(yè)要加快公司制改革，完善公司法人治理結構。這是很有必要的，但一要抓緊，二要落實，不能久拖不決。根據(jù)《決定》的精神，今后要著力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，吸收社會資本參與公司的發(fā)展。已經(jīng)上市的國有控股公司也要完善治理結構，做到創(chuàng)新驅動發(fā)展，著力提高效率和市場競爭力特別是在國際市場的競爭力。
要準確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。從長遠看，可能有越來越多的國有資本回歸其公益性，有越來越多的國有企業(yè)成為公益性企業(yè)。這樣，也可以更好地為政府提供資源，做好居民基本公共服務工作。當然，對這類企業(yè)不能以資產保值增值為主要考核指標，而一般應以低成本、高質量服務作為重要考核指標。
要健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好地發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。當前不少國有企業(yè)程度不同地存在管理人員太多、辦事效率低下，以及員工只能進不能出，影響勞動生產率的提高，這些弊端都不利于增強國有企業(yè)的活力和競爭力。還要建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究。探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開。這也是一項重要的改革舉措。國有企業(yè)屬于全民所有，企業(yè)的財務預算等重大信息理應向全民公開，接受人民群眾的監(jiān)督檢查。對于投資經(jīng)營決策的失誤，應區(qū)別情況進行責任追究，不能拍拍屁股一走了事。
此外，國有企業(yè)還要逐步去行政化。國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規(guī)范國有企業(yè)行政任命管理人員的薪酬水平、職務待遇等。
加快壟斷行業(yè)改革是國企改革攻堅戰(zhàn)
張卓元表示，加快壟斷行業(yè)改革是深化國有企業(yè)改革的攻堅戰(zhàn)。壟斷行業(yè)幾乎都是國有企業(yè)，主要是國有中央企業(yè)。加快壟斷行業(yè)改革是中國當前突出的熱點問題，也是老百姓普遍關心的話題。推進壟斷行業(yè)改革，能大大提高資源配置和利用效率，提高各項服務水平和質量，是現(xiàn)階段中國改革紅利的重要源泉。
中國推進壟斷行業(yè)改革，是從20世紀90年代中后期開始的，1998年至2002年形成過一個小高潮。那時，民航、電信、電力等試行分拆改組等改革。但是從那以后，壟斷行業(yè)改革進展緩慢，鐵道部門剛剛實行政企分開和政資分開，引入社會資本參與鐵路建設運營等工作也剛剛規(guī)劃或小范圍啟動。煙草、鹽業(yè)等部門至今仍然政企不分。
為什么壟斷行業(yè)改革2003年以后進展緩慢，原因之一是缺乏自上而下的有力推進。改革牽涉到利益調整，會觸動壟斷部門利益，必然會受到既得利益群體的阻撓和反抗。因此，必須自上而下推動，沖破既得利益群體的阻力才行。但是，2003年以來，由于各方面幾乎全力專注于經(jīng)濟增長，各種改革攻堅包括壟斷行業(yè)改革難以排上議事日程，除了郵政部門實行政企分開和一些公用事業(yè)進行改革外，其他都放下來了，而且一放就近10年。
隨著科技進步，以輸送網(wǎng)絡系統(tǒng)的存在為基礎的自然壟斷性業(yè)務正在逐步縮小，原來被視為壟斷行業(yè)的大量業(yè)務逐步變?yōu)橥耆梢砸胧袌龈偁幍姆亲匀粔艛嘈詷I(yè)務，這就為壟斷行業(yè)引入新的廠商和展開競爭創(chuàng)造了條件。一些國家的經(jīng)驗還表明，即使是自然壟斷性業(yè)務，還可在一定程度上引入競爭。最明顯的例子是國際長途電話公司可以租海底電纜開展長話業(yè)務，進行競爭。實踐證明，一旦引入競爭機制，資源就能優(yōu)化配置，價格可以降低，服務質量可以提高，消費者可以得到實惠。還有，對自然壟斷形成的高收入要通過國家收取特許經(jīng)營權費、資源稅等來調節(jié)其過高收入。
張卓元認為，為了推進壟斷行業(yè)改革攻堅，首先需要有頂層設計，這個頂層設計不能由壟斷行業(yè)自己來做，不能由利益中人來做，而要在中央領導下，由非利益相關者包括有關專家學者，從完善新體制要求出發(fā)，吸收各方面智慧科學制定�？傮w方案一旦制定，就要有自上而下的強力推動，否則無法排除既得利益群體的阻撓和干擾。由于這幾年改革進展緩慢，既得利益逐漸固化，要突破既得利益群體設置的種種障礙，已越來越難。所以，如果沒有中央的堅強有力的推動，光靠一些部門如國家發(fā)改委、國資委推動，估計不容易取得實質性進展。2013年黨的十八屆三中全會后，中央成立了全面深化改革領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調和督促落實《決定》提出的改革舉措包括壟斷行業(yè)改革舉措，重新啟動改革議程，各方面改革都在蓬勃開展。壟斷行業(yè)改革也開始動起來了，一些壟斷行業(yè)如金融、石油、電力、鐵路等正在逐步放開競爭性業(yè)務，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法，大力發(fā)展各種形式的混合所有制經(jīng)濟。
此外，還要進一步破除各種形式的行政壟斷，依法打擊利用行政壟斷追逐本部門或本地區(qū)甚至官員私利的行為。2013年以來，有關部門還依法查處了多起搞價格聯(lián)盟、價格壟斷的案件，加大罰款力度，維護市場秩序和老百姓權益。
以管資本為主完善國有資產管理體制
張卓元表示，首先，2002年黨的十六大明確國有資產管理體制改革原則和方針后，至今已超過10年，但對國有金融資產、自然資源資產、非經(jīng)營性資產等，還沒有明確和建立代表國家履行出資人職責的機構，還是“五龍治水”，“內部人控制”問題嚴重。十八大報告再次提出，“完善各類國有資產管理體制”，因此建立和完善除工商企業(yè)國有資產以外的國有資產的管理體制和制度，必須提上改革議事日程，否則極易造成國有資產流失。
其次，至今還有相當數(shù)量的非金融類經(jīng)營性資產政企不分、政資不分現(xiàn)象亟待改變。比如，中央政府層面上還有80多個部門對其下屬的幾千家企業(yè)進行直接管理，沒有納入集中統(tǒng)一的國有資產監(jiān)管體系。與此同時，一些應該由企業(yè)自主決策的事項仍然需要政府部門審批。這些問題都應制訂改革規(guī)劃盡快予以改變，不能總是久拖不決。
再次，完善國有資本經(jīng)營預算制度。國有企業(yè)上繳利潤要逐步做到主要用于充實社會保障基金，以緩解社會保障基金欠賬問題，而不要留在國有企業(yè)中調劑使用�！稕Q定》專門指出：完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。
最后，進一步明確國資委職責。這次《決定》指出，“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全�！眹Y委從管企業(yè)向主要管資本轉變，意味著國有資產監(jiān)管體制進入一個新的階段，說明國資委要致力于國有資本的優(yōu)化配置，積極推動混合所有制改革。國資委還應著重鼓勵國有或國有控股企業(yè)在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展、推動科學管理、履行社會責任等方面起帶頭和示范作用。十六大已明確的國有資產監(jiān)管機構關于管資產和管人、管事相結合也需落實，至今國務院國資委對50多家特大型企業(yè)的主要負責人還沒有任命權，似乎有待改進。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，國有企業(yè)的定位問題也引起廣泛的關注�，F(xiàn)在看來，要讓所有國有企業(yè)都轉變?yōu)楣嫘筒惶F(xiàn)實，但是有一部分或有越來越多的國有企業(yè)要向公益型轉變和發(fā)展，也許是不可避免的�！稕Q定》也提出，準確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。這個問題值得進一步研究和落實。
此外，《決定》提出今后國有資產監(jiān)管機構的一項主要職責是，組建國有資本運營公司和成立國有資本投資公司。對此，張卓元認為，這對各級國資委來說是新的課題。這兩類公司各有何特點和任務，目前還在探索過程中。如何組建和逐步完善上述兩類公司，有待今后不斷積累實踐經(jīng)驗，并學習和借鑒國外類似公司的成功案例為我所用。
