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提要
北宋(公元960—1127年)政權(quán)的建立，結(jié)束了五代十國時期的分裂割據(jù)局面，開啟了之后元明的統(tǒng)一局面，是一個承上啟下的重要朝代。但是，北宋從一開始就是一個“積貧積弱”的封建王朝，既不能與之前強大開放的唐代相提，又無法與之后橫掃歐亞的元代并論。這樣的慘淡局面勉強維持了一百多年，再長期下去就會有亡國的危險。如何走出“積弱積貧”的困境？到北宋中葉宋神宗時，決定從財政改革入手改變北宋風雨飄搖的命運。
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| 宋神宗坐像 |
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宋神宗為了探索圖強之路，把王安石推上了改革的舞臺，實施了八大改革，在歷史上寫下了濃重的一筆。 | 北宋積弱積貧的形成
北宋所謂的“積貧”，就是國家財政力量薄弱，長期處于入不敷出的局面。宋神宗以前，財政“年年虧短”，“支諸宿藏”。如宋仁宗寶元元年(1038年)，天下收入金帛1950萬，支出將達2185萬，赤字達235萬。等到宋神宗即位后，“百年之積，惟存空簿”，財政走上了一條更加艱難的道路。
所謂“積弱”，是指國家軍事力量弱小，無法抵抗來自西夏和遼、金的侵擾，難以保障國家和人民的安全。北宋建國以后，就與東北邊境的契丹族和西北邊境的黨項族連年發(fā)生戰(zhàn)爭，北宋僅與契丹就發(fā)生了大小80余次戰(zhàn)役。由于北宋政治腐敗和軍隊軟弱渙散，雖然耗費了巨額的財力和人力，但每每以失敗告終。不得不與遼簽訂不平等的“澶淵之盟”，又與西夏達成和談，每年上貢大量的金銀絲綢，換來一時的茍安。
這種局面是怎樣形成的？還要從宋太祖時期說起。宋太祖趙匡胤實現(xiàn)了國家統(tǒng)一后，鑒于唐五代藩鎮(zhèn)飛揚跋扈的教訓，希望通過“杯酒釋兵權(quán)”的辦法取得長治久安。所以，北宋建國后，一是解除了眾多的軍事將領(lǐng)的權(quán)力，封為高官使之歸田園；二是為了得到后周遺老遺少的支持，把大批舊官僚接受包攬下來。三是為了達到官府之間相互制約以強化皇權(quán)的目的，又通過科舉取士、恩蔭授官、賣官鬻爵等途經(jīng)增加大批新官吏。官吏人數(shù)從宋真宗的9785人擴充到宋仁宗時的17300人，增加了近1倍，地方胥吏增加了3倍。清代史學家趙翼感嘆“自古濫官，未有如此之多”。
宋代為了鞏固政權(quán)，從建國開始一百余年實行“養(yǎng)兵”政策，認為擴大軍隊既可減少農(nóng)民造反，又可使其為國賣力，可謂是治國之良策。由此軍隊數(shù)量與日俱增，宋太祖時38萬人，宋太宗時66.6萬人，宋真宗時91.2萬人，宋仁宗時125.9萬人，軍隊增長了3.3倍，禁軍增長了4.2倍。冗官冗兵必然造成冗費，其中養(yǎng)兵之費就占去了總支出的80%。冗吏耗于上，冗兵耗于下，取盡山澤而不足，國之血脈全被這顆毒瘤吸光了�？梢姡彼蔚摹叭呷M”已成為國家肌體上的不治之癥，
宋代統(tǒng)治者本指望以富人立國，認為富人為國聚財、守財，是國家的根本，只要大土地所有者得到發(fā)展，國家財富就有了可靠的來源。由此出發(fā)，宋代長期實行富人立國的財政方針，不僅對官僚地主實行稅收優(yōu)惠政策，而且實行“不擬兼并”的土地政策，致使土地很快完全私有化，被官僚地主所占有。建國只二十余年的時間，就出現(xiàn)了“富者彌望之田，貧者無立錐之地；有力者無田可種，有田者無力可耕”的局面。
為了擺脫危機，國家不斷加重農(nóng)民的賦稅。宋代廣大勞動人民負擔著繁重的租稅和徭役。從賦稅來看，除了繳納名正言順的“兩稅”之外，還有各種名目繁多的苛捐雜稅。如丁身稅、“雜變”、“支移”、“折變”等等，多不勝數(shù)。農(nóng)民由于沒有生路，紛紛揭竿而起，從開寶六年(973年)開始，各地農(nóng)民反抗斗爭就連綿不斷，至慶歷七年(1044年)，計達十余次。
統(tǒng)治者企圖通過加重對人民的剝削而解決財政危機和軍事危機的夢想完全泡湯了。不僅沒有增加財政收入，反而激化了階級矛盾，致使北宋政府置身于經(jīng)濟危機、政治危機，財政危機、民族危機的重重包圍之中，統(tǒng)治者憂心忡忡，難以度日。
一條艱難曲折的改革路
熙寧二年(1069年)，宋神宗為了探索圖強之路，把王安石推上了改革的舞臺。任命他參知政事(副宰相)，同年改任為同中書門下平章事(宰相)。王安石也不負所望，毫不猶豫地登上了這個禍福難測的是非之位，上奏成立三司條例司，作為改革的專門機構(gòu)，由他親自主持，實施了八大改革。
改革是什么？改革就是對各個既得利益集團的利益再分配，古今莫能例外。我國封建社會到了宋代，大官僚、大地主、大商人的勢力已經(jīng)發(fā)展成熟，他們?yōu)榱吮Ｗo自己的既得利益，結(jié)成了“三位一體”的聯(lián)合體，改革只要碰到任何一方，就會受到他們的圍攻和反對。
熙寧三年(1070年)，既是改革初始，也是改革的高潮，一連實行了三項改革。首先實行均輸法，對北宋貢輸制度進行改革。其次實行青苗法，抑止私人高利貸。目的是用政府信貸代替私人高利貸，解決農(nóng)民貸款難的問題。另外，為了改善農(nóng)業(yè)基礎實施，此年還實行了農(nóng)田水利法。國家通過青苗法低息貸款(年息一分)，支持各地興修農(nóng)田水利，治理河流，防止水害。要求各地修建河塘水壩和需要治理的河流，俱上報政府，涉及數(shù)縣的大型工程，由政府出面組織協(xié)調(diào)。農(nóng)田水利法發(fā)布后受到廣大農(nóng)民的擁護，很快在全國推行，收到很好的效果。
但是，改革一開始，就受到許多大官僚的反對和攻擊，說王安石是小人，用均輸法奪商人毫末之利。范純?nèi)噬蠒埩T均輸法，蘇轍說均輸法“法術(shù)不正”，其害不可勝言，并以辭職表示反對。青苗法遭到的攻擊更加強烈，右諫議大夫司馬光，說青苗法富人貸款收三分利息，還要為下等戶擔保，會使富者變貧，貧者更貧。翰林學士范鎮(zhèn)說青苗法的目的是要富人致窮，開封府推官蘇軾指責青苗法“虧官害民”，宰相富弼稱病辭職，以示反對。
對此宋神宗沒有表態(tài)，因而攻擊再掀高潮。原宰相韓起上書全面否定青苗法，并惡意說青苗法本錢有失陷之虞，其他大臣也隨聲附和，引起宋神宗的懷疑。王安石勃然大怒，當眾駁斥，一氣之下稱病不起，奏請罷職。
好在宋神宗還比較清醒，繼續(xù)支持王安石推進改革。熙寧四年(1071年)，王安石推出了討論已久的免役法。免役法是針對差役繁重而制定的，主要內(nèi)容是出錢免役。這項改革從熙寧二年提出草案，派人到各地聽取意見，然后又起草免役法條例進行試點。在此基礎上，先制定了開封府的方案，此法在開封府榜示一月，民無異議。到熙寧四年，在全國正式實施，主要內(nèi)容，一是國家制定的免役戶不再服役，隨夏秋兩稅交納免役錢；二是免役錢的數(shù)額各地根據(jù)事務簡繁自定，除雇役外剩余的部分專用于災荒，稱為“免役寬剩錢”；三是城市原來不服役的官戶、寺觀、女戶按半數(shù)交納役錢，稱為“助役錢”。
在免役法的實施中，由于戶等高的戶不在免役之內(nèi)，原來不服役的人戶也承擔免役錢，反對者的力量進一步加強。司馬光批評說：徭役自古出于民，斂民錢實行雇用制，為害更甚于青苗法。分管軍事的正、副樞密使文彥博和馮京進言：祖宗法制俱在，不須更改以失人心。宋神宗問：改革免役法士大夫不悅，對百姓有什么不便？文彥博反問：“皇上是與士大夫治天下，還是與老百姓治天下？”王安石為了剎住反對者的氣焰，查出了反對者制造的一起破壞改革的事件，當眾揭露了其陰謀，下令該法辦的法辦，該罷免的罷免，才使反對改革的浪潮暫時平息。
熙寧五年(1072年)，王安石趁勢態(tài)暫時平靜，又接著實行了市易法和方田均稅法。市易法是針對北宋中葉富商大賈壟斷市場、操縱物價、盤剝市民而改革的。目的是穩(wěn)定物價，免除中小商人受富商大賈的壓榨，增加國家財政收入。方田均稅法，是針對北宋土地占有極不均等，貴族官僚廣占田園而不納稅，貧民“產(chǎn)去稅存”的現(xiàn)象進行改革的。
免役法和方田均稅，大大地傷害了大地主的利益，于是更大的攻勢又迎面而來。大商人放出謠言，市易法實行后京城百物都漲了價。文彥博上奏：改革致使華山崩裂，天神共怒；市易法與民爭利，有損國體，群臣深感羞恥。免役法使當朝國丈無法欺詐行戶，這些人也紛紛加入了反對者的行列。兩宮太后天天告狀，非要宋神宗趕走王安石不可，改革又陷入困境。
到了熙寧七年(1074年)，對改革形成了空前規(guī)模的大圍攻。這時又遇上連續(xù)兩年的大旱，反對者就把罪責加到了王安石頭上。宋神宗不知所措，想就此改變主意。改革機構(gòu)內(nèi)部也出現(xiàn)了分化，不少人見風使舵，轉(zhuǎn)而反對市易法。王安石看到改革難以再進行，只好再次辭去宰相，回到老家江寧休息。
不久，關(guān)于市易務免行錢的問題查清結(jié)案，參知政事馮京被罷免，鄭俠貶官英州，王安石才得以恢復相位。但從此改革大勢已去，反對力量日益強盛，改革力量逐漸削弱，宋神宗也開始動搖了。失去宋神宗的支持，改革難以成功，這一點王安石是十分清楚的。所以，他再次懇請辭職，算是被徹底擠下了改革的舞臺。
元豐八年(1085年)，宋神宗病逝，十歲的宋哲宗即位，太皇太后高氏臨朝聽政，全盤否定了這場改革。司馬光受命為宰相，尊我者留，異己者逐，改革者貶，形成了一個堅固的利益集團。此年，司馬光相繼廢除了方田均稅法、市易法、免役法和青苗法，王安石也含恨而死。
從困境中看到的希望
這條艱難曲折的改革路走過了十幾年，是否走出了“積弱積貧”的困境？事實證明改革的措施雖然在反對者的阻撓下未能實行到底，但在改革期間也取得了一定的成效。
第一，
租稅負擔趨于公平。方田均稅法實行后，官僚貴族和地主豪強所占有的土地無法再隱瞞了，必須按土地的多少和質(zhì)量的等級向國家納稅，占地多者交稅多，占地少者納稅少，少數(shù)農(nóng)民承擔國家大部分租稅的不合理現(xiàn)象得到了改變。青苗法實施后，農(nóng)民不再忍受高利貸的盤剝，可以低息向政府借款，以維持正常的生活和生產(chǎn)，青苗法被稱為“有富民之利”。免役法實行后，農(nóng)民解除了勞役之苦，雖然要繳納免役錢，但下等戶繳納得少，上等戶繳納得多，所以免役法在開封府受到民眾的歡迎，民情喜悅，“歡呼散去”。
第二，
促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)田水利法推行后，全國各地掀起了興修水利的高潮，旱地得到了灌溉，渠堰得到了修復，江河得到了治理，農(nóng)業(yè)基礎設施大為改善�！端螘嫺濉酚涊d，在改革期間，全國興修水利工程17093處，收益民田達36177888畝，這一成績不僅在宋代，即使在整個封建社會也是非常突出的。
第三，
財政由貧變富。由于改革發(fā)展了經(jīng)濟，壯大了稅源，擴充了稅基，減少了浪費，節(jié)約了支出，國家財政收入顯著增加�！段墨I通考》記載：改革前的國家稅收，景德時為6829700石，皇佑中降到338457石，治平中回升到12298700石，而改革后的熙寧十年(1077年)劇增到52101029石，即使與治平時相比也增長了4倍。中央積蓄的錢粟，“數(shù)十百巨萬”，作為戶部的經(jīng)費，“可以支二十年之用”，這個變化實在是巨大的�！端问贰吩疲骸拔鯇�、元豐之間，中外府庫，無不充衍，小邑歲積錢米，亦不減二十萬�！必斦杖氲难杆僭黾�，徹底改變了北宋“積貧”的局面。
另外，社會趨于和諧安定。從農(nóng)民的反抗起義來看也大為減少。北宋建國到改革前108年中，大型的農(nóng)民起義有9次，平均12年一起。從淳化三年到熙寧元年(992——1069)77年間，平均8年多發(fā)生一起農(nóng)民起義。特別是宋仁宗慶歷年間農(nóng)民起義尤為頻繁，8年中平均2年發(fā)生一次。改革前是農(nóng)民起義的高潮，“一年多如一年，一伙強于一伙”。財政改革期間卻很少有農(nóng)民起義事件發(fā)生，國家出現(xiàn)了難得的安穩(wěn)局面。
由此可見，北宋中葉這場財政改革已經(jīng)取得了顯著的階段性成果，可以說它已經(jīng)開辟了一條圖強的路，使北宋政府正在走出“積弱積貧”的困境。如果改革的措施不廢除，能夠繼續(xù)實施和完善，取得的效果就會更大。如今審視北宋走出“積弱積貧”的軌跡，說明財政改革是促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、政權(quán)穩(wěn)固的重要途徑。
(作者為財政部財科所研究員) |